سیستم نگهداری و تعمیرات بهبود

hc8meifmdc|2011A6132836|PM_Website|tblnews|Text_News|0xfdff169e010000003b06000001000200

چالش­های حضور بخش غیردولتی در صنعت نفت و گاز و لزوم ایجاد نهاد ناظم (رگولاتوری)

 TOC \h \z \t "فصل;2;بخش;3;زیر بخش;4;مقدمه-چکیده-منابع;1" چکیده

در پی ابلاغ سیاست­های کلی اصل 44، اقتصاد ایران در دورة گذر از «اقتصاد دولتی» به اقتصاد «غیر دولتی» و از «اقتصاد انحصاری» به «اقتصاد رقابتی» قرار گرفت، اما ورود بخش غیر دولتی به اقتصاد و ایجاد فضای رقابتی به استناد گزارشهای داخلی و بین­المللی با چالشها و محدویتهای گسترده­ای مواجه است. بخش قابل توجهی از این چالشها بطور مشترک در کلیة بخشهای اقتصادی قابل مشاهده­اند اما حوزة نفت و گاز ایران از ویژگیهای خاصی برخوردار است که بموجب آن ورود بخش غیردولتی را با چالشهای خاصی مواجه می­نماید.

«مستثنی شدن بخشهای بالادستی» صنایع نفت و گاز از واگذاری (که در چارچوب حفظ منافع ملی و حاکمیت کشور کاملا قابل دفاع می­باشد)، همچنین سیاست کلی «جایگزینی صادرات فراورده بجای مواد خام» و« پیچیدگی و درهم تنیدگی» رابطة بخش نفت و گاز با سایر بخشهای اقتصادی کشور از محورهای چالش آفرین مورد اشاره هستند. به تبع چالشهای فوق شفاف نبودن مرز میان صنایع بالادستی و پایین­دستی، موانع تامین و تضمین خوراک واحدهای پایین دستی، حساس­بودن نحوة تعیین قیمت خوراک و فراورده، اختلال در جریان وصول درآمدهای حاصل از فروش موادخام به خزانة کشور و اختلال در بازارهای صادراتی مسایلی هستند که ورود بخش غیردولتی به حوزة نفت و گاز را با مشکل مواجه خواهند کرد.

رفع موانع و حل چالشهای مطرح شده نیازمند مجموعه­ای از سیاستها و اقدامات اجرایی است، اما بنظر می­رسد بخشی از این چالشها با استفاده از یک راه­حل مقبول در سطح بین­المللی با عنوان ایجاد «نهاد ناظم»یا همان رگولاتور قابل رفع هستند. نهادهایی که اعضای آن عموما از میان مسولین دولتی، فعالان اقتصادی و دانشگاهی و سازمانهای نظارتی انتخاب می­شوند. بر خلاف تجربه­های موفق بین­المللی و وجود حداقل 300 رگولاتور تنها در حوزة انرژی، کشور ما استفادة چندانی از این تجربة جهانی نداشته و تنها در بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات اقدام به ایجاد چنین نهادی نموده است.

کلمات کلیدی: سیاستهای کلی اصل 44، بخش نفت و گاز، بخش انرژی، نهاد ناظم

Keyword: General Policy of Article 44| Oil & Gas Sector| Energy Sector| Regulatory Institute

مقدمه

ملی شدن صنعت نفت،  پیروزی انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی، آغاز برنامه­های توسعه و بازسازی کشور و درنهایت ابلاغ سیاست­های کلی اصل 44، اهم وقایع سیاسی-اقتصادی بوده­اند که  صنعت نفت کشور را تحت تاثیر قرارداده­اند.

مجموعة تحولات رخ­داده در 60 سال اخیر، بخصوص ملی شدن صنعت نفت و پیروزی انقلاب اسلامی، بیشترین تاثیر را بر دولتی و ملی شدن صنعت نفت داشته و این صنعت را در حصاری از کنترل، حمایت و عدم شفافیت قرار داده است.

درشرایط فعلی که اجرای سیاست­های کلی اصل 44 قانون اساسی در دستور کار مسوولین نظام قرارگرفته، بخش نفت و گاز جزو بخشهایی محسوب می­شود که نیازمند بیشترین تغییرات و بروزرسانیها در حوزة قانون­گذاری، بهبود روابط سازمانی و حقوقی و رفع موانع متعدد و درمجموع آمادگی برای پذیرش بخش غیردولتی است.

بعنوان نمونه می­توان به تبعیض­های قانونی میان بخش دولتی و غیردولتی در حوزه­های قیمت­گذاری خوراک و فرآورده­های نفتی (مواداولیه و محصول) اشاره کرد. ضمنا موضوعاتی از قبیل چگونگی کنترل و تنظیم مقررات جهت ایجاد رقابت­پذیری و تسهیل حضور بخش غیردولتی در این صنعت و تنظیم روابط آن با دولت نیز قابلذکر هستند.

در این مقاله و در بخش اول تلاش خواهد شد تا موانع حضوربخش غیردولتی در صنعت نفت ایران از زوایای گوناگون و با تاکید بر موانع قانونی و قانونگذاری بررسی شود. شایان ذکر است که بخشی از این موارد موانعی است که بر سر راه عمدة صنایع کشور قرار دارد و بخشی نیز خاص صنعت نفت است. در بخش دوم نیز با استفاده از تجارب مشابه داخلی  و خارجی به ارائه راهکاری قانونی برای هموارسازی مسیر غلبه بر این موانع خواهیم پرداخت.

 روش شناسی این پژوهش عمدتا مبتنی بر مطالعات کتابخانه­ای و مراجعه به قوانین و مقررات مربوط، تجارب موجود در ایران و در جهان و درمواردی نیز با بهره­گیری از بررسی­های میدانی خواهد بود.

 

1-چالش­های حضور بخش غیر دولتی در صنعت نفت ایران

بررسی­ها، مشاهدات تجربی و مطالعة گزارش­های داخلی و خارجی همگی حاکی از وجود موانع گوناگون بر سر راه حضور بخش غیر دولتی در اقتصاد ایران و فعالیت چابک و سریع آن می­باشد.

در همین راستا بانک جهانی فرآیند  و سهولت  فعالیت­های اقتصادی در کشورهای مختلف جهان را  رصد و در قالب گزارشهای سالیانه­ ارائه می­کند. در این گزارشها کشورهای مختلف جهان با توجه به 11 معیار مورد ارزیابی قرار گرفته و رتبه­بندی می­شوند.

طی سالیان اخیر رتبة ایران همواره در انتهای جدول بوده که نشان دهندة صعب العبور بودن مسیر انجام فعالیت اقتصادی در کشورمان است[3]. در سال 2008 رتبة ایران در میان 178 کشور 135 بوده است.

در کنار مشکلاتی که بصورت عمومی برسر راه کلیة فعالیت­های [4]اقتصادی توسط بخش غیردولتی وجود دارد و بین همة فعالان بخش غیر دولتی مشترک است، برخی موانع و چالشها بصورت خاص در صنعت نفت و گاز کشور به­چشم می­خورد.

حضور کمرنگ بخش غیردولتی و خارجی برای سالیان متمادی (حداقل از ابتدای انقلاب و ملی شدن صنعت نفت) به این مشکلات دامن زده و در وضعیت فعلی شاید براحتی بتوان ادعا کرد که صنعت نفت در مقایسه با سایر بخشها سخت ترین مسیر را برای اجرای سیاستهای کلی اصل 44 در پیش دارد. در این بخش از مقاله تلاش خواهیم کرد این موانع را شناسایی و معرفی بنماییم.

1-1-مستثنا شدن بخش­های بالا دستی صنعت نفت از واگذاری

وجود ملاحظات متعدد اقتصادی و سیاسی که کاملا بجا نیز می­باشد باعث شده که بر اساس بند «ج» سیاست­های ابلاغی[5]، بخش­های بالادستی نفت و گاز از فرایند واگذاری­ها مسنثنا شوند. همین مساله خود باعث پدید آمدن شرایطی ویژه در صنعت نفت و گاز می­شود و ناخواسته تبدیل به یک چالش بر سر راه حضور بخش غیردولتی شده است. تبعات ناشی از این تفکیک و چالشهای پیش رو ذیلا مورد بررسی قرار می­گیرد.

1-1-1- شفاف نبودن مرز میان صنایع بالادستی و پایین­دستی

در حال حاضر اتفاق نظری جامع دربارة مرز میان صنایع بالادستی و پایین­دستی موجود نبوده و روشی جامع برای مشخص نمودن شرکتهای مشمول واگذاری وجود ندارد. درهم­تنیدگی و ارتباط تنگاتنگ میان اجزای فعالیتهای عملیاتی در صنعت نفت و گاز باعث شده است که علاوه بر تمایز ایجاد شده در سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی (صنایع مشمول بند الف و ج)، متولیان اجرای این سیاستها در مجموعة وزارت نفت مجبور شوند علاوه بر شرکتهای درگیر در صنایع بالادستی، برخی از شرکتهای دیگر را نیز از فرایند واگذاری مستثنی نمایند و پیشنهاد آنرا به شورای­عالی واگذاری ارائه کنند که در مقطعی نیز مورد مخالفت قرار گرفت.

در حال حاضر طبق تعریفی که فعلا مورد استناد قرار می­گیرید ¹⁵ شرکت مشمول عناوین صدر اصل 44 بوده و طبق بند «ج» از واگذاری مستثنا شده­اند.[6] علاوه بر اینها پیشنهاد شده که حدود 25 شرکت نیز از دایرة واگذاری خارج شده و در دست دولت باقی بمانند[7].

صرف نظر از اینکه این پیشنهاد در نهایت مورد قبول متولیان خصوصی سازی در کشور قرار بگیرد یا نه، این موضوع خود شاهدی است بر وجود نوعی ابهام در تعریف بالادستی و پایین دستی و لزوم اتخاذ شیوه­ای کارا توسط مرجعی بالاتر. قطعا در چنین شرایطی نوعی نااطمینانی در میان متقاضیان بخش غیردولتی برای ورود به این حوزه ایجاد و مساله به یک چالش مبدل می­شود.

شایان ذکر است این مساله در مورد صنعت گاز نیز بشکلی جدی مطرح است بطوریکه درحال حاضر برخی صاحبنظران معتقدند پالایشگاه­های گاز باید در شمار صنایع بالادستی قرار گرفته و از واگذاری مستثنی شوند.

1-1-2-موانع تامین و تضمین خوراک واحدهای پایین دستی

در شرایط گذار فعلی، که کلیة بخشهای بالادستی و پایین دستی هنوز در اختیار دولت قرار دارد، شرکتهای تابعه در چنبرة حاکمیت دولت قرار داشته و بار تامین انرژی و درآمد کشور بردوش کلیة اجزای صنعت نفت بوده و مجموعة وزارت نفت با بهره­گیری از نوعی همبستگی سازمانی و حس هم­خانوادگی، خود را موظف به حل مشکلات کلیة شرکتهای تابعه می­دانند. از همین رو شرکتهای بالا دستی موظفند خوراک واحدهای پایین­دستی را تامین کرده و واحدهای پایین­دستی نیز اصولا نگرانی بابت تامین خوراک ندارند. در برنامه­های کلان وزارت نفت نیز سهم و منبع تامین خوراک کلیة واحدهای پایین­دستی در یک افق 20 ساله مشخص شده است. واحدهای برنامه­ریزی تلفیقی مجموعة صنعت نفت در هماهنگی با یکدیگر مساله تعیین ترکیب و میزان خوراک تولید شده و نحوة تامین آنرا حل می­کنند. علاوه بر این چگونگی تامین خوراک سایر واحدهای تولیدی در خارج از صنعت نفت نیز با هماهنگی وزارت نفت انجام می­شود که یکی از مهم­ترین این واحدها نیروگاه­هایی هستند که با استفاده از سوخت نفت­کوره یا گاز طبیعی برق تولید می­کنند.

اما با آغاز واگذاری­ها و خروج تمامی واحدهای پایین دستی از دایرة نفوذ و برنامه­ریزی وزارت نفت، مسالة تامین خوراک واحدهای پایین دستی تبدیل به یک چالش مهم خواهد شد. از سویی در شرایطی ممکن است صنایع بالادستی وزارت نفت تعهدی برای تامین خوراک این واحدها نداشته و در شرایطی دیگر نیز، برخی واحدهای پایین­دستی ممکن است بدلایل مختلف مایل نباشند از خوراک این واحدها استفاده کنند. از این رو بنظر می­رسد ضروری است سازوکاری بمنظور ایجاد هماهنگی در زمینة تامین خوراک اندیشیده شود.

1-1-3- حساس بودن نحوة تعیین قیمت خوراک و فراورده

درحال حاضر قیمت خوراک و محصولات صنعت نفت توسط مراجعی چون شورای اقتصاد و یا هیات مدیرة شرکت ملی نفت ایران تعیین می­شود و کلیة واحدها اعم از بالادستی و پایین­دستی موظفند این قیمتها رعایت کند. اما با آغاز واگذاری­ها و هم­چنین آزادسازی بازار برخی فراورده­های نفتی (مانند قیر و محصولات پتروشیمی) و احتمالا حذف یارانه­های انرژی در آینده­ای نه­چندان دور، تعیین مکانیسم قیمت خوراک و فراورده­های نفتی تبدیل به یک مسالة مهم خواهد شد.

علاوه بر این بررسی ساختار مالی و اقتصادی طرحهای تولید فراورده­های نفتی نشان می­دهد، شاخصهای مالی و اقتصادی اینگونه طرحها (مانند IRR|NPV) از حساسیت بالایی نسبت به قیمت مواد اولیه و قیمت فروش محصول برخوردار است و تغییرات اندک در هر یک از موارد فوق منجر به خروج طرح از دایرة توجیه­پذیری خواهد شد.

شایان توجه است که هم­اکنون بدلیل وجود چنین ابهاماتی برای فروش برخی از فراورده­ها، (مانند قیر) از روش پرداخت علی­الحساب استفاده می­شود. از این رو لازم است مسالة تعییین قیمت ضمن آنکه به مکانیسم بازار سپرده می­شود، در فرایندی خاص و در چارچوبی از پیش تعریف شده قابل چانه­زنی شده و از نوعی جهت دهی و هدایت کلان برخوردار شود.

1-1-4-تشتت در هدایت و توسعة هدفمند صنایع پایین­دستی

در شرایط فعلی، مجموعه­های برنامه­ریز وزارت نفت، با رصد و ارزیابی دائم روند توسعة بازارهای انرژی دنیا و چگونگی توسعة صنایع مرتبط با نفت و گاز در کشورهای صاحب ذخایر و همچنین کشورهای صاحب فناوری تلاش می­کنند، مسیر رشد و توسعة صنایع بالادستی و پایین­دستی نفت و گاز را ترسیم کرده و با ابلاغ آن به کلیة واحدهای زیر مجموعه، شرایط را برای گسترش صنعت نفت و گاز هموار کنند.

بعبارت دیگر پیوندهای پسینی[8] وپیشینی[9] صنعت نفت و گاز کشور با دخالت مجموعة وزارت نفت شکل یافته و سامان می­یابند. صرف­نظر از کارایی یا موفقیت این برنامه­ریزی­ها درشرایط حاضر، آنچه مسلم است این است که درصورت واگذاری واحدهای پایین­دستی به بخش­های غیردولتی، پیوندهای پایین­دستی زنجیرة انرژی کشور از دایرة شمول این برنامه­ها خارج شده و ممکن است مسیری خارج از روندهای تایید شده را طی کنند. لذا ضروری است روشی جهت حفظ یکپارچگی زنجیرة انرژی در کشور اتخاذ شود.

1-2- سیاست کلی جایگزینی صادرات فرآورده بجای مواد خام

در بند هشتم^[10] از سیاست­های کلی نظام در بخش نفت و گاز  مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری در تاریخ  3/11/1379،  «جایگزینی صادرات فرآورده‌های نفت و گاز و پتروشیمی به جای صدور نفت خام و گاز طبیعی» بعنوان یکی از سیاست­های کلی نظام در بخش انرژی مورد تاکید قرار گرفته است.

سرلوحه قراردادن این سیاست کلی در برنامه­ریزی­ها از سویی و واگذاری بخش­های پایین دستی که متولیان اصلی تولید فراورده هستند از سویی دیگر باعث ایجاد چالشهای وسیعی در حوزة انرژی کشور می­شود که اهم آنها ذیلا مطرح می­شوند:

1-2-1- اختلال در جریان ورود درآمدهای حاصل از فروش مواد (نفت) خام

در شرایط حاضر وزارت نفت توانسته با برنامه­ریزی­هایی انجام شده و بهره­گیری از تجارب کسب شده طی دهه­های اخیر، الگویی را در جهت چگونگی تخصیص مقادیری از نفت­خام و گازطبیعی به پالایشگاه­ها و مصارف داخلی و مقادیری نیز برای صادرات و کسب درآمدهای نفتی اختصاص دهد. بر طبق آمار نیز درآمد حاصل از صادرات نفت و فراورده­های آن، بخش قابل توجهی از بودجة کشور و درآمدهای ارزی در تراز پرداختها را تشکیل می­دهد[11].

درصورت اجرایی شدن جدی سیاست جایگزینی فراورده، لازم است این برنامه به شکلی طراحی و اجرا شود که درآمد حاصل از فروش فراورده به تولیدکنندگان داخلی حداقل مساوی درآمد حاصل از صادرات آن باشد. و از همه مهم تر، دریافت منظم مبالغ حاصل از فروش از تولیدکنندگان داخلی است. تولیدکنندگانی که در آن شرایط قطعا غیردولتی هستند و ممکن است تعهداتشان همانند یک شرکت دولتیِ مورد حمایت، به­موقع و دقیق نباشد.

در چنین شرایطی لازم است بازنگری جدی در روابط مالی شرکت ملی نفت ایران و دولت صورت گیرد و نهادی ناظر برای نظارت بر فرایند فروش و وصول عوائد حاصل از آن نظارت نماید.

1-2-2- اختلال در بازارهای صادراتی

آزادسازی قیمت فراورده­های نفتی، حذف تدریجی یارانه­ها، مبادلة کلیة فراورده­های نفتی در بورس، نزدیک شدن قیمتهای صادراتی و داخلی به یکدیگر و کمرنگ شدن حضور دولت در بازار فراورده­ها موجب خواهد شد، گروهها و صنوف مختلف در بازار خرید و فروش فراورده­های نفتی صادراتی وارد شوند. ورود صادرکنندگان مختلف به این عرصه و نا آشنایی بسیاری از آنان با بازارهای انرژی دنیا و همچنین وجود متقاضیان فراوان و خبره در بازارهای هدف می­تواند منجر به به بروز برخی اختلالات در بازار شود. بطوریکه صادرکنندگان فراورده­های نفتی ایران ممکن است وارد نوعی رقابت با یکدیگر شوند و مازاد تجاری فراوانی را برای واردکنندگان ایجاد نمایند.

در مجموع بنظر می­رسد تغییر بازار صادرات فراورده­های انرژی کشور از الگوی «مونوپولی»[12] به الگوی حداقل «الیگوپولی»[13] وجود برخی نهادهای هماهنگ کننده و ناظر در میان صادرکنندگان را ضروری می­سازد.

1-3- پیچیدگی روابط با سایر بخشهای اقتصادی

بخش نفت و گاز کشور بعنوان اصلی­ترین و بعبارتی تنها تامین کنندة منبع انرژی در کشور از روابط بسیار پیچیده و حساسی با سایر بخشهای اقتصادی برخوردار است. عدم تنوع منابع تامین انرژی در کشور و وابستگی تقریبا 100 درصدی[14] اقتصاد به منابع انرژی حاصل از نفت و گاز موجب شده است که حساسیت سایر بخشهای اقتصادی به نوسانات و تغییرات در بخش انرژی کشور بسیار بالا باشد[15].

بعنوان نمونه می­توان به رابطة حیاتی میان بخش نفت و گاز کشور با نیروگاه­های حرارتی و سیکل ترکیبی وزارت نیرو اشاره کرد.

علاوه بر این روابط دیرینه­ای میان بخش نفت و گاز با حمل و نقل اعم از ریلی، جاده­ای، هوایی و دریایی وجود دارد که واگذاری هر یک از بخشهای فوق به بخش غیر دولتی می­تواند حداقل در اوایل تغییر مالکیت، مشکلات و ناهماهنگی­های وسیعی ایجاد نماید.

2- ضرورت ایجاد نهاد ناظم[16]

اصولا در اقتصادهایی که حضور بخش­های غیر دولتی پررنگ است، لاجرم بسیاری از مشکلات و موانع فوق­الذکر در ابتدای فرایند خصوصی­سازی وجود داشته­است. بررسی تجربه­های جهانی بخصوص در بخش انرژی نشان می­دهد در بسیاری از کشورهای دنیا از روشی برای حل بخشی از مشکلات فوق استفاده می­شود که در کشور ما بسیار کم، مورد توجه و امعان نظر بوده است.

اگر فعالیت و جنب و جوش بازار برای رسیدن به تعادل و انجام مبادله را به یک بازی تشبیه کنیم، روش مورد اشاره چیزی نیست جز انتخاب یک «داور» عادل و مورد قبول طرفهای بازی. البته باید اشاره کرد که در اینجا داور در قالب یک «نهاد ناظم» یا همان «رگولاتور» بروز و ظهور می­یابد.

وظیفة این «نهاد ناظم» تعیین قواعد بازار، استانداردسازی مبادلات، استاندارد نمودن کیفیت محصولات، تعیین تعرفه­ها، برقراری ارتباط منطقی و هدفمند با مجموعة دولت و مصرف­کننده­ها، صدور و کنترل مجوزها، ارزیابی افق بازار و نیازهای آن  و ...  می­باشد.

«نهاد ناظم» می­تواند با ترکیبی متوازن از مسوولین دولتی نفت و گاز، فعالان آگاه بخش غیردولتی در این حوزه، نمایندگان سازمان­های نظارتی و صاحبنظران دانشگاهی تشکیل شود. بخش عمدة چالشهای ذکر شده در بخش اول مقاله می­تواند با حضور منسجم و ارتباط فعال «نهاد ناظم» با دستگاه­های دولتی و فعالان بخش خصوصی رفع شود. این نهاد می­تواند در جریان فرایند خصوصی­سازی ایجاد شود و با ایجاد اجماعی نسبی میان همة طرفهای ذیربط و ذینفع، تعریفی دقیق از صنایع بالادستی و پایین دستی ارائه نماید و در دورة پس از خصوصی­سازی نیز به تنظیم رابطة میان عرضه­کنندگان خوراک و متقاضیان آن پردازد. ضمنا با حضور نهاد ناظم برقراری ارتباط میان دولت و بخش غیردولتی تسهیل شده و نوعی اطمینان میان طرفین ایجاد می­گردد. اما در ارتباط با توسعة هدفمند صنایع نفت و گاز و هم­چنین اخلال در ایجاد بازارهای صادراتی بنظر می­رسد که این نهاد نمی­تواند نقش کاملا موثری ایفا نماید.

بررسی مختصر وضعیت «نهادهای ناظم»  در جهان نشان می­دهد که این مساله بشدت مورد توجه کشورهاست و بخصوص در حوزة گاز و الکتریسیته از پیشرفتهای چشمگیری برخوردار است. اما در کشور ما تنها در حوزة ارتباطات وفناوری اطلاعات چنین نهادی در چند سال اخیر تشکیل شده است.

در ادامه به بررسی تجارب داخلی و خارجی «نهادهای ناظم» می­پردازیم:

2-1-تجربة دخلی

در قانون جدید «وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فنآوری اطلاعات» موضوع جدید و در عین حال مهمی تحت عنوان تشکیل «سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی» و همچنین کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مطرح شد. بخشی از وظایف و اختیارات این کمیسیون به­قرار ذیل می باشد:

1- اصلاح و تجدید ساختار بخش­های ارتباطی کشور

2- تعیین سیاست نرخ­گذاری برای کلیة خدمات در بخشهای مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب جداول تعرفه­ها و نرخهای کلیة خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور

3- تدوین مقررات ارتباطی کشور در چارچوب قوانین و مقررات کشور و نظارت بر حسن اجرای آن

4- سیاستگذاری در خصوص صدور مجوزفرکانس و تعیین دریافت حق­الامتیاز صدور مجوز در چارچوب قوانین و مقررات کشور

5- تحقق اهداف مورد نظر در در بخش ارتباطات رادیویی و رادیو آماتوری

همچنین اعضای کمیسیون مرکب از 7  نفر می­باشند که ریاست آن برعهده وزیر ارتباطات و فنآوری اطلاعات خواهد بود^[17]. 

2-2- تجربه­های خارجی

بررسی تاریخچه و عملکرد رگولاتورهای فعال در حوزة انرژی در سطح جهان نشان می­دهد در عرصة الکتریسیته و گاز حدود 300 رگولاتور در سطح جهان وجود دارند که متعلق به کشورهای مختلف می­باشند^[18]. این نهادهای ناظم عضو «شبکة رگولاتوری بین­المللی انرژی»^[19] هستند. علاوه بر اینها حدود 15 سازمان رگولاتوری نیز بصورت منطقه­ای فعالیت می­کنند.

نکتة جالب توجهی که در بررسی این رگولاتورها بدست می­آید این است که بطور کلی حضور و اهمیت این نهاد ناظر در کشورهایی که از منابع غنی انرژی برخوردار نیستند بسیار بیشتر از اقتصادهایی است که صاحب منابع عظیم انرژی هستند. بطور نمونه در کشور هند حدود 20 نهاد ناظم در سطح ایالتهای این کشور فعالند و اغلب کشورهای اروپایی صاحب چنین نهادی می­باشند. این در حالیست که در میان کشورهای عضو اوپک تنها عربستان و امارات عربی متحده دارای نهادناظم هستند. البته این موضوع علاوه بر نشان دادن اهمیت انرژی در کشورهای فاقد منابع انرژی، حاکی از حضور پررنگ بخش غیر دولتی در عرصة انرژی این کشورها نیز می­باشد.

ذیلا برای آشنایی با نوع فعالیت و وظایف این نهادها به بررسی نمونه­ای دو کشور صاحب منابع نفتی در خاورمیانه و اروپا می­پردازیم:

2-2-1-عربستان

نهاد ناظم کشور عربستان تحت نام «کمیتة رگولاتوری برق و سیکل ترکیبی»^[20] فعالیت می­کند. مسوولیت­های این نهاد ناظم عبارت است از:

6- تنظیم عرضه: صدور مجوز فعالیت، نظارت بر چگونگی فعالیت مجوزهای صادر شده، ایجاد هماهنگی میان زیرساخت سازمان یافته و برنامة توسعة خدمات

7- موضوعات مربوط به مشتریان: تعیین تعرفه­ها و بازنگری دوره­ای آن، حمایت از سهامداران، بررسی و رسیدگی به شکایات، ارتقای عملکرد بخش، همکاری با وزارت­خانه آب و برق جهت ارتقای شاخصهای بهینه­سازی مصرف انرژی

8- مسائل فنی: ارتقای استانداردهای عملکرد فنی، نظارت بر فعالیتها بر اساس استانداردهای موجود، کسب اطمینان از انجام طرحهای R&D به­میزان کافی و سایر موضوعات مرتبط

9- امور اداری و سازمانی: تعریف و تعیین منافع عمومی، بهبود و گسترش مقررات برای توسعة زیرساختها، تشویق سرمایه­گذاری خصوصی، تعیین حق امتیازها و تعیین جریمه برای تخلف از مقررات وضع شده، تهیة گزراشهای سالیانه از وضعیت هزینه­ها و تعرفه­های برق به مسوولین ذیربط در شورای وزرا

10-               

2-2-2-نروژ

رگولاتوری کشور نروژ فعالیت خود را از سال 1991 و تحت نام «دفتر انرژی و منابع آب نروژ»^[21] آغاز کرده است. شرح فعالیتهای این دفتر بسیار وسیع بوده که اهم آن عبارت است از:

11-              در حوزة صادرات/واردات: صدور مجوز تجارت خارجی انواع انرژی

12-       در حوزة تولید: صدور و تمدید مجوز تولید، مشارکت در تامین منابع R&D در انرژی­های تجدیدپذیر

13-       در حوزة مبادله و خرید و فروش عمده: صدور و تمدید مجوز، صدور مجوز برای استفاده از مکان فیزیکی بازار، تنظیم بازار

14-       در حوزة انتقال: صدور و تمدید مجوز، تصمیم­گیری دربارة سقف درآمدی شرکتهای صاحب شبکه، تاییدهای فنی مربوط به انتقال برق، تعیین سیستم تعرفه­های انتقال و هزینة حق انشعاب، تعیین سرمایه­گذاری مورد نیاز در این حوزه

15-              در حوزة توزیع: مشابه شرح وظایف حوزة انتقال

16-              مشاوره و قانونگذاری در زمینه چگونگی محاسبه و حسابداری هزینه­های انرژی

17-              نظارت بر تولید انرژی

18-              رسیدگی به شکایات: استماع شکایات و حل اختلافات میان شرکتهای صاحب شبکه و مشتریان

19-       صدور مجوز تولید انرژی: صدور، تمدید و یا لغو مجوز، تقاضای بازنگری در میزان و چگونگی پرداخت تعرفه­ها در برخی مجوزها و ....

 

3- جمع­بندی و نتیجه­گیری

حضور بخش غیردولتی در عرصة انرژی و بخصوص نفت و گاز پس از ابلاغ سیاست­های کلی اصل 44 قانون اساسی با مسیری جدید و باز مواجه شده است. بررسیها نشان می­دهد حضور بخش غیردولتی در این حوزه علاوه بر مواجهه با موانع عمومی در اقتصاد ایران، همراه با برخی چالشها خواهد بود که عمدة این چالشها ناشی از مستثنی شدن بخشهای بالادستی نفت و گاز از دایرة واگذاری و حضور بخش غیردولتی (و در پی آن نیاز به اجماع در تعریف صنایع بالادستی و پایین دستی، تعیین روش ایجاد توازن و تعادل در تامین و تضمین خوراک واحدهای پایین­دستی، افزایش حساسیت تعیین قیمت خوراک، امکان ایجاد تشتت و ناهماهنگی در برنامه­ریزی و ایجاد تعادل در توسعة صنایع بالادستی و پایین­دستی) و همچنین سیاست کلی نظام برای جایگزینی صادرات فراورده بجای نفت خام (و به تبع آن احتمال ایجاد اختلال در واریز درامدهای حاصل از نفت و گاز به خزانه و ایجاد اختلال در بازارهای صادراتی) می­باشد. 

بررسی تجارب سایر کشورها که مسیر خصوصی­سازی را طی نموده­اند نشان می­دهد که در بسیاری از این کشورها راهکار ایجاد «نهاد ناظم» یا همان رگولاتوری از جایگاه ویژه­ای در هموار نمودن حضور بخش غیردولتی برخوردار است. وجود حدود 300 رگولاتور تنها در عرصة برق و آب نشان­دهندة اهمیت و جایگاه این مساله در کشورهای دنیاست. در کشور ما تنها در عرصة ارتباطات و فناوری اطلاعات از این راهکار بهره برده شده که بررسی­های اجمالی نیز حاکی از موفقیت این نهاد می­باشد.

باید اذعان نمود که برای رفع موانع حضور فعال و موثر بخش غیر دولتی نیازمند برنامه­هایی جامع و وسیع با نقش­آفرینی سازمانها و موسسات متعدد هستیم، اما در مجموع بنظر می­رسد تشکیل «نهاد ناظم» ( رگولاتوری) می­تواند بخشی از چالشهای پیش روی حضور بخش غیردولتی در حوزة نفت و گاز کشور را سامان داده و فضایی رقابتی و امن برای این بخش فراهم آورد.

بررسی­های صورت گرفته در این مقاله تنها بمنظور طرح موضوعی مهم واثرگذار در حوزة انرژی کشور بوده و قطعا ایجاد نهاد ناظم نیازمند تحلیلها و مطالعات گسترده تر و عمیق تری در حوزه­های مختلف می­باشد. از جملة این زمینه­ها می­توان به انواع روشهای قیمتگذاری و تعرفه­بندی، روشهای حل اختلاف، چگونگی ساختار نهاد ناظم و رفع معارضهای قانونی و سیاسی اشاره کرد.

منابع

-فارسی

1- امور حقوقی شرکت ملی نفت ایران، «مجموعه قوانین و مقررات نفت، گاز و پتروشیمی»، بهمن 1377

2- امیر معینی، مهران و حاجی میرزایی،سید محمدعلی، رژیم­های مالی در صنعت نفت؛ نظام مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران، موسسه مطالعات بین­المللی انرژی، تهران،1383

3- سازمان خصوصی­سازی، گزراشهای خصوصی­سازی در کشورهای مختلف

4- مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، «تجربة خصوصی­سازی برخی ازکشورها»، بهمن 1385

5- مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، «آشنایی با قوانین پایه­ای در اقتصاد ایران»، بهمن 1386

6- موسسه مطالعات بین­المللی انرژی، «بررسی­های اقتصاد انرژی»، شماره­های مختلف

7- موسسه مطالعات بین­المللی انرژی، «فصلنامة مطالعات اقتصاد انرژی»، شماره­های مختلف

8- وزارت نیرو، «ترازنامة انرژی1385»، تهران، 1386

9- موسسه مطالعات بین­المللی انرژی، معاونت امور برنامه­ریزی وزارت نفت، ترازنامة هیدروکربوری کشور، 1384

- انگلیسی

1-                World Bank| Syudy on NOCs  and Value Creation|Projecct Nr|P109169

2-                World Bank| "Doing Business| Iran| 2008"

3-                First Energy Regulaion & Investment Conference For CEE& CIS Proceeding| Budapest| Hungry| 2002

- منابع اینترنتی

1-                http://www.iern.net

2-                http://www.erra.com

3-                http://www.worldbank.org