hc8meifmdc|2011A6132836|PM_Website|tblnews|Text_News|0xfdff169e010000003b06000001000200
چالشهای حضور بخش غیردولتی در صنعت نفت و گاز و لزوم
ایجاد نهاد ناظم (رگولاتوری)
علی بختیار
|
فاضل مریدی فریمانی
|
|
|
TOC \h \z
\t "فصل;2;بخش;3;زیر
بخش;4;مقدمه-چکیده-منابع;1" چکیده
در پی ابلاغ
سیاستهای کلی اصل 44، اقتصاد ایران در دورة گذر از «اقتصاد دولتی» به اقتصاد «غیر
دولتی» و از «اقتصاد انحصاری» به «اقتصاد رقابتی» قرار گرفت، اما ورود بخش غیر
دولتی به اقتصاد و ایجاد فضای رقابتی به استناد گزارشهای داخلی و بینالمللی با چالشها
و محدویتهای گستردهای مواجه است. بخش قابل توجهی از این چالشها بطور مشترک در
کلیة بخشهای اقتصادی قابل مشاهدهاند اما حوزة نفت و گاز ایران از ویژگیهای خاصی
برخوردار است که بموجب آن ورود بخش غیردولتی را با چالشهای خاصی مواجه مینماید.
«مستثنی شدن
بخشهای بالادستی» صنایع نفت و گاز از واگذاری (که در چارچوب حفظ منافع ملی و
حاکمیت کشور کاملا قابل دفاع میباشد)، همچنین سیاست کلی «جایگزینی صادرات فراورده
بجای مواد خام» و« پیچیدگی و درهم تنیدگی» رابطة بخش نفت و گاز با سایر بخشهای
اقتصادی کشور از محورهای چالش آفرین مورد اشاره هستند. به تبع چالشهای فوق شفاف نبودن
مرز میان صنایع بالادستی و پاییندستی، موانع تامین و تضمین خوراک واحدهای پایین
دستی، حساسبودن نحوة تعیین قیمت خوراک و فراورده، اختلال در جریان وصول درآمدهای
حاصل از فروش موادخام به خزانة کشور و اختلال در بازارهای صادراتی مسایلی هستند که
ورود بخش غیردولتی به حوزة نفت و گاز را با مشکل مواجه خواهند کرد.
رفع موانع و حل
چالشهای مطرح شده نیازمند مجموعهای از سیاستها و اقدامات اجرایی است، اما بنظر میرسد
بخشی از این چالشها با استفاده از یک راهحل مقبول در سطح بینالمللی با عنوان
ایجاد «نهاد ناظم»یا همان رگولاتور قابل رفع هستند. نهادهایی که اعضای آن عموما از
میان مسولین دولتی، فعالان اقتصادی و دانشگاهی و سازمانهای نظارتی انتخاب میشوند.
بر خلاف تجربههای موفق بینالمللی و وجود حداقل 300 رگولاتور تنها در حوزة انرژی،
کشور ما استفادة چندانی از این تجربة جهانی نداشته و تنها در بخش ارتباطات و
فناوری اطلاعات اقدام به ایجاد چنین نهادی نموده است.
کلمات کلیدی: سیاستهای کلی اصل 44، بخش نفت و گاز، بخش
انرژی، نهاد ناظم
Keyword: General Policy of Article 44| Oil & Gas
Sector| Energy Sector| Regulatory Institute
مقدمه
ملی شدن صنعت نفت، پیروزی انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی، آغاز برنامههای
توسعه و بازسازی کشور و درنهایت ابلاغ سیاستهای کلی اصل 44، اهم وقایع
سیاسی-اقتصادی بودهاند که صنعت نفت کشور
را تحت تاثیر قراردادهاند.
مجموعة تحولات رخداده در 60 سال اخیر،
بخصوص ملی شدن صنعت نفت و پیروزی انقلاب اسلامی، بیشترین تاثیر را بر دولتی و ملی
شدن صنعت نفت داشته و این صنعت را در حصاری از کنترل، حمایت و عدم شفافیت قرار
داده است.
درشرایط فعلی که اجرای سیاستهای کلی اصل
44 قانون اساسی در دستور کار مسوولین نظام قرارگرفته، بخش نفت و گاز جزو بخشهایی
محسوب میشود که نیازمند بیشترین تغییرات و بروزرسانیها در حوزة قانونگذاری،
بهبود روابط سازمانی و حقوقی و رفع موانع متعدد و درمجموع آمادگی برای پذیرش بخش غیردولتی
است.
بعنوان نمونه میتوان به تبعیضهای
قانونی میان بخش دولتی و غیردولتی در حوزههای قیمتگذاری
خوراک و فرآوردههای نفتی (مواداولیه و محصول) اشاره کرد. ضمنا موضوعاتی از قبیل
چگونگی کنترل و تنظیم مقررات جهت ایجاد رقابتپذیری و تسهیل حضور بخش غیردولتی در
این صنعت و تنظیم روابط آن با دولت نیز قابلذکر هستند.
در این مقاله و در بخش اول تلاش خواهد شد
تا موانع حضوربخش غیردولتی در صنعت نفت ایران از زوایای گوناگون و با تاکید بر
موانع قانونی و قانونگذاری بررسی شود. شایان ذکر است که بخشی از این موارد موانعی
است که بر سر راه عمدة صنایع کشور قرار دارد و بخشی نیز خاص صنعت نفت است. در بخش
دوم نیز با استفاده از تجارب مشابه داخلی
و خارجی به ارائه راهکاری قانونی برای هموارسازی مسیر غلبه بر این موانع
خواهیم پرداخت.
روش
شناسی این پژوهش عمدتا مبتنی بر مطالعات کتابخانهای و مراجعه به قوانین و مقررات
مربوط، تجارب موجود در ایران و در جهان و درمواردی نیز با بهرهگیری از بررسیهای
میدانی خواهد بود.
1-چالشهای حضور بخش غیر دولتی در
صنعت نفت ایران
بررسیها،
مشاهدات تجربی و مطالعة گزارشهای داخلی و خارجی همگی حاکی از وجود موانع گوناگون
بر سر راه حضور بخش غیر دولتی در اقتصاد ایران و فعالیت چابک و سریع آن میباشد.
در همین راستا
بانک جهانی فرآیند و سهولت فعالیتهای اقتصادی در کشورهای مختلف جهان را رصد و در قالب گزارشهای سالیانه ارائه میکند.
در این گزارشها کشورهای مختلف جهان با توجه به 11 معیار مورد ارزیابی قرار گرفته و
رتبهبندی میشوند.
طی سالیان اخیر
رتبة ایران همواره در انتهای جدول بوده که نشان دهندة صعب العبور بودن مسیر انجام فعالیت
اقتصادی در کشورمان است.
در سال 2008 رتبة ایران در میان 178 کشور 135 بوده است.
در کنار مشکلاتی
که بصورت عمومی برسر راه کلیة فعالیتهای اقتصادی
توسط بخش غیردولتی وجود دارد و بین همة فعالان بخش غیر دولتی مشترک است، برخی
موانع و چالشها بصورت خاص در صنعت نفت و گاز کشور بهچشم میخورد.
حضور کمرنگ بخش
غیردولتی و خارجی برای سالیان متمادی (حداقل از ابتدای انقلاب و ملی شدن صنعت نفت)
به این مشکلات دامن زده و در وضعیت فعلی شاید براحتی بتوان ادعا کرد که صنعت نفت
در مقایسه با سایر بخشها سخت ترین مسیر را برای اجرای سیاستهای کلی اصل 44 در پیش
دارد. در این بخش از مقاله تلاش خواهیم کرد این موانع را شناسایی و معرفی بنماییم.
1-1-مستثنا شدن بخشهای بالا دستی
صنعت نفت از واگذاری
وجود ملاحظات
متعدد اقتصادی و سیاسی که کاملا بجا نیز میباشد باعث شده که بر اساس بند «ج»
سیاستهای ابلاغی، بخشهای
بالادستی نفت و گاز از فرایند واگذاریها مسنثنا شوند. همین مساله خود باعث پدید
آمدن شرایطی ویژه در صنعت نفت و گاز میشود و ناخواسته تبدیل به یک چالش بر سر راه
حضور بخش غیردولتی شده است. تبعات ناشی از این تفکیک و چالشهای پیش رو ذیلا مورد
بررسی قرار میگیرد.
1-1-1-
شفاف نبودن مرز میان صنایع بالادستی و پاییندستی
در حال حاضر
اتفاق نظری جامع دربارة مرز میان صنایع بالادستی و پاییندستی موجود نبوده و روشی
جامع برای مشخص نمودن شرکتهای مشمول واگذاری وجود ندارد. درهمتنیدگی و ارتباط
تنگاتنگ میان اجزای فعالیتهای عملیاتی در صنعت نفت و گاز باعث شده است که علاوه بر
تمایز ایجاد شده در سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی (صنایع مشمول بند الف و ج)،
متولیان اجرای این سیاستها در مجموعة وزارت نفت مجبور شوند علاوه بر شرکتهای درگیر
در صنایع بالادستی، برخی از شرکتهای دیگر را نیز از فرایند واگذاری مستثنی نمایند
و پیشنهاد آنرا به شورایعالی واگذاری ارائه کنند که در مقطعی نیز مورد مخالفت
قرار گرفت.
در حال حاضر طبق
تعریفی که فعلا مورد استناد قرار میگیرید 15 شرکت مشمول عناوین صدر
اصل 44 بوده و طبق بند «ج» از واگذاری مستثنا شدهاند.
علاوه بر اینها پیشنهاد شده که حدود 25 شرکت نیز از دایرة واگذاری خارج شده و در
دست دولت باقی بمانند.
صرف نظر از
اینکه این پیشنهاد در نهایت مورد قبول متولیان خصوصی سازی در کشور قرار بگیرد یا
نه، این موضوع خود شاهدی است بر وجود نوعی ابهام در تعریف بالادستی و پایین دستی و
لزوم اتخاذ شیوهای کارا توسط مرجعی بالاتر. قطعا در چنین شرایطی نوعی نااطمینانی
در میان متقاضیان بخش غیردولتی برای ورود به این حوزه ایجاد و مساله به یک چالش مبدل
میشود.
شایان ذکر است
این مساله در مورد صنعت گاز نیز بشکلی جدی مطرح است بطوریکه درحال حاضر برخی
صاحبنظران معتقدند پالایشگاههای گاز باید در شمار صنایع بالادستی قرار گرفته و از
واگذاری مستثنی شوند.
1-1-2-موانع
تامین و تضمین خوراک واحدهای پایین دستی
در شرایط گذار
فعلی، که کلیة بخشهای بالادستی و پایین دستی هنوز در اختیار دولت قرار دارد،
شرکتهای تابعه در چنبرة حاکمیت دولت قرار داشته و بار تامین انرژی و درآمد کشور
بردوش کلیة اجزای صنعت نفت بوده و مجموعة وزارت نفت با بهرهگیری از نوعی همبستگی
سازمانی و حس همخانوادگی، خود را موظف به حل مشکلات کلیة شرکتهای تابعه میدانند.
از همین رو شرکتهای بالا دستی موظفند خوراک واحدهای پاییندستی را تامین کرده و
واحدهای پاییندستی نیز اصولا نگرانی بابت تامین خوراک ندارند. در برنامههای کلان
وزارت نفت نیز سهم و منبع تامین خوراک کلیة واحدهای پاییندستی در یک افق 20 ساله
مشخص شده است. واحدهای برنامهریزی تلفیقی مجموعة صنعت نفت در هماهنگی با یکدیگر
مساله تعیین ترکیب و میزان خوراک تولید شده و نحوة تامین آنرا حل میکنند. علاوه
بر این چگونگی تامین خوراک سایر واحدهای تولیدی در خارج از صنعت نفت نیز با
هماهنگی وزارت نفت انجام میشود که یکی از مهمترین این واحدها نیروگاههایی هستند
که با استفاده از سوخت نفتکوره یا گاز طبیعی برق تولید میکنند.
اما با آغاز
واگذاریها و خروج تمامی واحدهای پایین دستی از دایرة نفوذ و برنامهریزی وزارت
نفت، مسالة تامین خوراک واحدهای پایین دستی تبدیل به یک چالش مهم خواهد شد. از
سویی در شرایطی ممکن است صنایع بالادستی وزارت نفت تعهدی برای تامین خوراک این
واحدها نداشته و در شرایطی دیگر نیز، برخی واحدهای پاییندستی ممکن است بدلایل
مختلف مایل نباشند از خوراک این واحدها استفاده کنند. از این رو بنظر میرسد ضروری
است سازوکاری بمنظور ایجاد هماهنگی در زمینة تامین خوراک اندیشیده شود.
1-1-3-
حساس بودن نحوة تعیین قیمت خوراک و فراورده
درحال حاضر قیمت
خوراک و محصولات صنعت نفت توسط مراجعی چون شورای اقتصاد و یا هیات مدیرة شرکت ملی
نفت ایران تعیین میشود و کلیة واحدها اعم از بالادستی و پاییندستی موظفند این
قیمتها رعایت کند. اما با آغاز واگذاریها و همچنین آزادسازی بازار برخی فراوردههای
نفتی (مانند قیر و محصولات پتروشیمی) و احتمالا حذف یارانههای انرژی در آیندهای
نهچندان دور، تعیین مکانیسم قیمت خوراک و فراوردههای نفتی تبدیل به یک مسالة مهم
خواهد شد.
علاوه بر این
بررسی ساختار مالی و اقتصادی طرحهای تولید فراوردههای نفتی نشان میدهد، شاخصهای
مالی و اقتصادی اینگونه طرحها (مانند IRR|NPV)
از حساسیت بالایی نسبت به قیمت مواد اولیه و قیمت فروش محصول برخوردار است و
تغییرات اندک در هر یک از موارد فوق منجر به خروج طرح از دایرة توجیهپذیری خواهد
شد.
شایان توجه است
که هماکنون بدلیل وجود چنین ابهاماتی برای فروش برخی از فراوردهها، (مانند قیر)
از روش پرداخت علیالحساب استفاده میشود. از این رو لازم است مسالة تعییین قیمت
ضمن آنکه به مکانیسم بازار سپرده میشود، در فرایندی خاص و در چارچوبی از پیش
تعریف شده قابل چانهزنی شده و از نوعی جهت دهی و هدایت کلان برخوردار شود.
1-1-4-تشتت
در هدایت و توسعة هدفمند صنایع پاییندستی
در شرایط فعلی،
مجموعههای برنامهریز وزارت نفت، با رصد و ارزیابی دائم روند توسعة بازارهای
انرژی دنیا و چگونگی توسعة صنایع مرتبط با نفت و گاز در کشورهای صاحب ذخایر و
همچنین کشورهای صاحب فناوری تلاش میکنند، مسیر رشد و توسعة صنایع بالادستی و
پاییندستی نفت و گاز را ترسیم کرده و با ابلاغ آن به کلیة واحدهای زیر مجموعه،
شرایط را برای گسترش صنعت نفت و گاز هموار کنند.
بعبارت دیگر
پیوندهای پسینی
وپیشینی
صنعت نفت و گاز کشور با دخالت مجموعة وزارت نفت شکل یافته و سامان مییابند. صرفنظر
از کارایی یا موفقیت این برنامهریزیها درشرایط حاضر، آنچه مسلم است این است که
درصورت واگذاری واحدهای پاییندستی به بخشهای غیردولتی، پیوندهای پاییندستی
زنجیرة انرژی کشور از دایرة شمول این برنامهها خارج شده و ممکن است مسیری خارج از
روندهای تایید شده را طی کنند. لذا ضروری است روشی جهت حفظ یکپارچگی زنجیرة انرژی
در کشور اتخاذ شود.
1-2- سیاست کلی جایگزینی صادرات
فرآورده بجای مواد خام
در بند هشتم[10] از سیاستهای کلی نظام در بخش نفت و گاز مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و ابلاغی از سوی
مقام معظم رهبری در تاریخ 3/11/1379، «جایگزینی صادرات فرآوردههای نفت و گاز و پتروشیمی
به جای صدور نفت خام و گاز طبیعی»
بعنوان یکی از سیاستهای کلی نظام در بخش انرژی مورد تاکید قرار گرفته است.
سرلوحه قراردادن
این سیاست کلی در برنامهریزیها از سویی و واگذاری بخشهای پایین دستی که متولیان
اصلی تولید فراورده هستند از سویی دیگر باعث ایجاد چالشهای وسیعی در حوزة انرژی
کشور میشود که اهم آنها ذیلا مطرح میشوند:
1-2-1-
اختلال در جریان ورود درآمدهای حاصل از فروش مواد (نفت) خام
در شرایط حاضر
وزارت نفت توانسته با برنامهریزیهایی انجام شده و بهرهگیری از تجارب کسب شده طی
دهههای اخیر، الگویی را در جهت چگونگی تخصیص مقادیری از نفتخام و گازطبیعی به
پالایشگاهها و مصارف داخلی و مقادیری نیز برای صادرات و کسب درآمدهای نفتی اختصاص
دهد. بر طبق آمار نیز درآمد حاصل از صادرات نفت و فراوردههای آن، بخش قابل توجهی
از بودجة کشور و درآمدهای ارزی در تراز پرداختها را تشکیل میدهد.
درصورت اجرایی
شدن جدی سیاست جایگزینی فراورده، لازم است این برنامه به شکلی طراحی و اجرا شود که
درآمد حاصل از فروش فراورده به تولیدکنندگان داخلی حداقل مساوی درآمد حاصل از
صادرات آن باشد. و از همه مهم تر، دریافت منظم مبالغ حاصل از فروش از تولیدکنندگان
داخلی است. تولیدکنندگانی که در آن شرایط قطعا غیردولتی هستند و ممکن است
تعهداتشان همانند یک شرکت دولتیِ مورد حمایت، بهموقع و دقیق نباشد.
در چنین شرایطی
لازم است بازنگری جدی در روابط مالی شرکت ملی نفت ایران و دولت صورت گیرد و نهادی
ناظر برای نظارت بر فرایند فروش و وصول عوائد حاصل از آن نظارت نماید.
1-2-2-
اختلال در بازارهای صادراتی
آزادسازی قیمت
فراوردههای نفتی، حذف تدریجی یارانهها، مبادلة کلیة فراوردههای نفتی در بورس،
نزدیک شدن قیمتهای صادراتی و داخلی به یکدیگر و کمرنگ شدن حضور دولت در بازار فراوردهها
موجب خواهد شد، گروهها و صنوف مختلف در بازار خرید و فروش فراوردههای نفتی
صادراتی وارد شوند. ورود صادرکنندگان مختلف به این عرصه و نا آشنایی بسیاری از
آنان با بازارهای انرژی دنیا و همچنین وجود متقاضیان فراوان و خبره در بازارهای
هدف میتواند منجر به به بروز برخی اختلالات در بازار شود. بطوریکه صادرکنندگان
فراوردههای نفتی ایران ممکن است وارد نوعی رقابت با یکدیگر شوند و مازاد تجاری
فراوانی را برای واردکنندگان ایجاد نمایند.
در مجموع بنظر
میرسد تغییر بازار صادرات فراوردههای انرژی کشور از الگوی «مونوپولی»
به الگوی حداقل «الیگوپولی»
وجود برخی نهادهای هماهنگ کننده و ناظر در میان صادرکنندگان را ضروری میسازد.
1-3- پیچیدگی روابط با سایر
بخشهای اقتصادی
بخش نفت و گاز
کشور بعنوان اصلیترین و بعبارتی تنها تامین کنندة منبع انرژی در کشور از روابط
بسیار پیچیده و حساسی با سایر بخشهای اقتصادی برخوردار است. عدم تنوع منابع تامین
انرژی در کشور و وابستگی تقریبا 100 درصدی
اقتصاد به منابع انرژی حاصل از نفت و گاز موجب شده است که حساسیت سایر بخشهای
اقتصادی به نوسانات و تغییرات در بخش انرژی کشور بسیار بالا باشد.
بعنوان نمونه میتوان
به رابطة حیاتی میان بخش نفت و گاز کشور با نیروگاههای حرارتی و سیکل ترکیبی
وزارت نیرو اشاره کرد.
علاوه بر این
روابط دیرینهای میان بخش نفت و گاز با حمل و نقل اعم از ریلی، جادهای، هوایی و
دریایی وجود دارد که واگذاری هر یک از بخشهای فوق به بخش غیر دولتی میتواند حداقل
در اوایل تغییر مالکیت، مشکلات و ناهماهنگیهای وسیعی ایجاد نماید.
2- ضرورت ایجاد نهاد ناظم
اصولا در
اقتصادهایی که حضور بخشهای غیر دولتی پررنگ است، لاجرم بسیاری از مشکلات و موانع
فوقالذکر در ابتدای فرایند خصوصیسازی وجود داشتهاست. بررسی تجربههای جهانی بخصوص
در بخش انرژی نشان میدهد در بسیاری از کشورهای دنیا از روشی برای حل بخشی از
مشکلات فوق استفاده میشود که در کشور ما بسیار کم، مورد توجه و امعان نظر بوده
است.
اگر فعالیت و
جنب و جوش بازار برای رسیدن به تعادل و انجام مبادله را به یک بازی تشبیه کنیم،
روش مورد اشاره چیزی نیست جز انتخاب یک «داور» عادل و مورد قبول طرفهای بازی.
البته باید اشاره کرد که در اینجا داور در قالب یک «نهاد ناظم» یا همان «رگولاتور»
بروز و ظهور مییابد.
وظیفة این «نهاد
ناظم» تعیین قواعد بازار، استانداردسازی مبادلات، استاندارد نمودن کیفیت محصولات،
تعیین تعرفهها، برقراری ارتباط منطقی و هدفمند با مجموعة دولت و مصرفکنندهها،
صدور و کنترل مجوزها، ارزیابی افق بازار و نیازهای آن و ... میباشد.
«نهاد ناظم» میتواند
با ترکیبی متوازن از مسوولین دولتی نفت و گاز، فعالان آگاه بخش غیردولتی در این
حوزه، نمایندگان سازمانهای نظارتی و صاحبنظران دانشگاهی تشکیل شود. بخش عمدة چالشهای
ذکر شده در بخش اول مقاله میتواند با حضور منسجم و ارتباط فعال «نهاد ناظم» با
دستگاههای دولتی و فعالان بخش خصوصی رفع شود. این نهاد میتواند در جریان فرایند
خصوصیسازی ایجاد شود و با ایجاد اجماعی نسبی میان همة طرفهای ذیربط و ذینفع،
تعریفی دقیق از صنایع بالادستی و پایین دستی ارائه نماید و در دورة پس از خصوصیسازی
نیز به تنظیم رابطة میان عرضهکنندگان خوراک و متقاضیان آن پردازد. ضمنا با حضور
نهاد ناظم برقراری ارتباط میان دولت و بخش غیردولتی تسهیل شده و نوعی اطمینان میان
طرفین ایجاد میگردد. اما در ارتباط با توسعة هدفمند صنایع نفت و گاز و همچنین
اخلال در ایجاد بازارهای صادراتی بنظر میرسد که این نهاد نمیتواند نقش کاملا
موثری ایفا نماید.
بررسی مختصر
وضعیت «نهادهای ناظم» در جهان نشان میدهد
که این مساله بشدت مورد توجه کشورهاست و بخصوص در حوزة گاز و الکتریسیته از
پیشرفتهای چشمگیری برخوردار است. اما در کشور ما تنها در حوزة ارتباطات وفناوری
اطلاعات چنین نهادی در چند سال اخیر تشکیل شده است.
در ادامه به
بررسی تجارب داخلی و خارجی «نهادهای ناظم» میپردازیم:
2-1-تجربة دخلی
در قانون جدید «وظایف
و اختیارات وزارت ارتباطات و فنآوری اطلاعات» موضوع جدید و در عین حال مهمی تحت
عنوان تشکیل «سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی» و همچنین کمیسیون تنظیم
مقررات ارتباطات مطرح شد. بخشی از وظایف و اختیارات این کمیسیون بهقرار ذیل می
باشد:
1- اصلاح و تجدید ساختار
بخشهای ارتباطی کشور
2- تعیین سیاست نرخگذاری
برای کلیة خدمات در بخشهای مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب جداول تعرفهها
و نرخهای کلیة خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور
3- تدوین مقررات ارتباطی
کشور در چارچوب قوانین و مقررات کشور و نظارت بر حسن اجرای آن
4- سیاستگذاری در خصوص
صدور مجوزفرکانس و تعیین دریافت حقالامتیاز صدور مجوز در چارچوب قوانین و مقررات
کشور
5- تحقق اهداف مورد نظر
در در بخش ارتباطات رادیویی و رادیو آماتوری
همچنین اعضای
کمیسیون مرکب از 7 نفر میباشند که ریاست
آن برعهده وزیر ارتباطات و فنآوری اطلاعات خواهد بود[17].
2-2- تجربههای خارجی
بررسی تاریخچه و
عملکرد رگولاتورهای فعال در حوزة انرژی در سطح جهان نشان میدهد در عرصة
الکتریسیته و گاز حدود 300 رگولاتور در سطح جهان وجود دارند که متعلق به کشورهای
مختلف میباشند[18]. این
نهادهای ناظم عضو «شبکة رگولاتوری بینالمللی انرژی»[19] هستند.
علاوه بر اینها حدود 15 سازمان رگولاتوری نیز بصورت منطقهای فعالیت میکنند.
نکتة جالب توجهی
که در بررسی این رگولاتورها بدست میآید این است که بطور کلی حضور و اهمیت این
نهاد ناظر در کشورهایی که از منابع غنی انرژی برخوردار نیستند بسیار بیشتر از
اقتصادهایی است که صاحب منابع عظیم انرژی هستند. بطور نمونه در کشور هند حدود 20
نهاد ناظم در سطح ایالتهای این کشور فعالند و اغلب کشورهای اروپایی صاحب چنین
نهادی میباشند. این در حالیست که در میان کشورهای عضو اوپک تنها عربستان و امارات
عربی متحده دارای نهادناظم هستند. البته این موضوع علاوه بر نشان دادن اهمیت انرژی
در کشورهای فاقد منابع انرژی، حاکی از حضور پررنگ بخش غیر دولتی در عرصة انرژی این
کشورها نیز میباشد.
ذیلا برای
آشنایی با نوع فعالیت و وظایف این نهادها به بررسی نمونهای دو کشور صاحب منابع
نفتی در خاورمیانه و اروپا میپردازیم:
2-2-1-عربستان
نهاد ناظم کشور
عربستان تحت نام «کمیتة رگولاتوری برق و سیکل ترکیبی»[20] فعالیت
میکند. مسوولیتهای این نهاد ناظم عبارت است از:
6- تنظیم عرضه: صدور
مجوز فعالیت، نظارت بر چگونگی فعالیت مجوزهای صادر شده، ایجاد هماهنگی میان
زیرساخت سازمان یافته و برنامة توسعة خدمات
7- موضوعات مربوط به
مشتریان: تعیین تعرفهها و بازنگری دورهای آن، حمایت از سهامداران، بررسی و
رسیدگی به شکایات، ارتقای عملکرد بخش، همکاری با وزارتخانه آب و برق جهت ارتقای
شاخصهای بهینهسازی مصرف انرژی
8- مسائل فنی: ارتقای استانداردهای
عملکرد فنی، نظارت بر فعالیتها بر اساس استانداردهای موجود، کسب اطمینان از انجام
طرحهای R&D بهمیزان کافی و سایر موضوعات مرتبط
9- امور اداری و سازمانی:
تعریف و تعیین منافع عمومی، بهبود و گسترش مقررات برای توسعة زیرساختها، تشویق
سرمایهگذاری خصوصی، تعیین حق امتیازها و تعیین جریمه برای تخلف از مقررات وضع
شده، تهیة گزراشهای سالیانه از وضعیت هزینهها و تعرفههای برق به مسوولین ذیربط
در شورای وزرا
10-
2-2-2-نروژ
رگولاتوری کشور
نروژ فعالیت خود را از سال 1991 و تحت نام «دفتر انرژی و منابع آب نروژ»[21] آغاز
کرده است. شرح فعالیتهای این دفتر بسیار وسیع بوده که اهم آن عبارت است از:
11-
در حوزة صادرات/واردات: صدور مجوز تجارت خارجی
انواع انرژی
12-
در حوزة تولید: صدور و تمدید مجوز تولید، مشارکت در
تامین منابع R&D در انرژیهای تجدیدپذیر
13-
در حوزة مبادله و خرید و فروش عمده: صدور و تمدید
مجوز، صدور مجوز برای استفاده از مکان فیزیکی بازار، تنظیم بازار
14-
در حوزة انتقال: صدور و تمدید مجوز، تصمیمگیری
دربارة سقف درآمدی شرکتهای صاحب شبکه، تاییدهای فنی مربوط به انتقال برق، تعیین
سیستم تعرفههای انتقال و هزینة حق انشعاب، تعیین سرمایهگذاری مورد نیاز در این
حوزه
15-
در حوزة توزیع: مشابه شرح وظایف حوزة انتقال
16-
مشاوره و قانونگذاری در زمینه چگونگی محاسبه و
حسابداری هزینههای انرژی
17-
نظارت بر تولید انرژی
18-
رسیدگی به شکایات: استماع شکایات و حل اختلافات
میان شرکتهای صاحب شبکه و مشتریان
19-
صدور مجوز تولید انرژی: صدور، تمدید و یا لغو مجوز،
تقاضای بازنگری در میزان و چگونگی پرداخت تعرفهها در برخی مجوزها و ....
3- جمعبندی و نتیجهگیری
حضور بخش
غیردولتی در عرصة انرژی و بخصوص نفت و گاز پس از ابلاغ سیاستهای کلی اصل 44 قانون
اساسی با مسیری جدید و باز مواجه شده است. بررسیها نشان میدهد حضور بخش غیردولتی
در این حوزه علاوه بر مواجهه با موانع عمومی در اقتصاد ایران، همراه با برخی
چالشها خواهد بود که عمدة این چالشها ناشی از مستثنی شدن بخشهای بالادستی نفت و
گاز از دایرة واگذاری و حضور بخش غیردولتی (و در پی آن نیاز به اجماع در تعریف
صنایع بالادستی و پایین دستی، تعیین روش ایجاد توازن و تعادل در تامین و تضمین
خوراک واحدهای پاییندستی، افزایش حساسیت تعیین قیمت خوراک، امکان ایجاد تشتت و
ناهماهنگی در برنامهریزی و ایجاد تعادل در توسعة صنایع بالادستی و پاییندستی) و
همچنین سیاست کلی نظام برای جایگزینی صادرات فراورده بجای نفت خام (و به تبع آن
احتمال ایجاد اختلال در واریز درامدهای حاصل از نفت و گاز به خزانه و ایجاد اختلال
در بازارهای صادراتی) میباشد.
بررسی تجارب
سایر کشورها که مسیر خصوصیسازی را طی نمودهاند نشان میدهد که در بسیاری از این
کشورها راهکار ایجاد «نهاد ناظم» یا همان رگولاتوری از جایگاه ویژهای در هموار
نمودن حضور بخش غیردولتی برخوردار است. وجود حدود 300 رگولاتور تنها در عرصة برق و
آب نشاندهندة اهمیت و جایگاه این مساله در کشورهای دنیاست. در کشور ما تنها در
عرصة ارتباطات و فناوری اطلاعات از این راهکار بهره برده شده که بررسیهای اجمالی
نیز حاکی از موفقیت این نهاد میباشد.
باید اذعان نمود
که برای رفع موانع حضور فعال و موثر بخش غیر دولتی نیازمند برنامههایی جامع و
وسیع با نقشآفرینی سازمانها و موسسات متعدد هستیم، اما در مجموع بنظر میرسد تشکیل
«نهاد ناظم» ( رگولاتوری) میتواند بخشی از چالشهای پیش روی حضور بخش غیردولتی در
حوزة نفت و گاز کشور را سامان داده و فضایی رقابتی و امن برای این بخش فراهم آورد.
بررسیهای صورت
گرفته در این مقاله تنها بمنظور طرح موضوعی مهم واثرگذار در حوزة انرژی کشور بوده
و قطعا ایجاد نهاد ناظم نیازمند تحلیلها و مطالعات گسترده تر و عمیق تری در حوزههای
مختلف میباشد. از جملة این زمینهها میتوان به انواع روشهای قیمتگذاری و تعرفهبندی،
روشهای حل اختلاف، چگونگی ساختار نهاد ناظم و رفع معارضهای قانونی و سیاسی اشاره
کرد.
منابع
-فارسی
1- امور حقوقی شرکت ملی
نفت ایران، «مجموعه قوانین و مقررات نفت، گاز و پتروشیمی»، بهمن 1377
2- امیر معینی، مهران و
حاجی میرزایی،سید محمدعلی، رژیمهای مالی در صنعت نفت؛ نظام مالی دولت و شرکت ملی
نفت ایران، موسسه مطالعات بینالمللی انرژی، تهران،1383
3- سازمان خصوصیسازی،
گزراشهای خصوصیسازی در کشورهای مختلف
4- مرکز پژوهشهای مجلس
شورای اسلامی، «تجربة خصوصیسازی برخی ازکشورها»، بهمن 1385
5- مرکز پژوهشهای مجلس
شورای اسلامی، «آشنایی با قوانین پایهای در اقتصاد ایران»، بهمن 1386
6- موسسه مطالعات بینالمللی
انرژی، «بررسیهای اقتصاد انرژی»، شمارههای مختلف
7- موسسه مطالعات بینالمللی
انرژی، «فصلنامة مطالعات اقتصاد انرژی»، شمارههای مختلف
8- وزارت نیرو،
«ترازنامة انرژی1385»، تهران، 1386
9- موسسه مطالعات بینالمللی
انرژی، معاونت امور برنامهریزی وزارت نفت، ترازنامة هیدروکربوری کشور، 1384
-
انگلیسی
1-
World Bank| Syudy on
NOCs and Value Creation|Projecct
Nr|P109169
2-
World Bank| "Doing
Business| Iran| 2008"
3-
First Energy Regulaion
& Investment Conference For CEE& CIS Proceeding| Budapest| Hungry| 2002
-
منابع اینترنتی
1-
http://www.iern.net
2-
http://www.erra.com
3-
http://www.worldbank.org
- این معیارها و رتبة ایران در سال 2008 در میان 178 کشور عبارت است از:
شاخص
|
سهولت انجام
کار اقتصادی
|
شروع یک
فعالیت اقتصادی
|
کسب مجوزهای
لازم
|
استخدام نیروی
کار
|
ثبت دارایی
|
دریافت اعتبار
|
حمایت از
سرمایهگذاران
|
پرداخت مالیات
|
مبادله در
مرزها (صادرات-واردات)
|
بهاجرا
گذاردن قراردادها
|
تعطیل کردن
کار اقتصادی
|
رتبة ایران در
میان 178 کشور
|
135
|
77
|
164
|
141
|
143
|
68
|
158
|
97
|
135
|
57
|
118
|
[5] - ج- سیاستهای کلی
توسعه بخشهای غیردولتی از طریق واگذاری فعالیتها و بنگاههای دولتی:
واگذاری 80% از سهام بنگاههای دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخشهای خصوصی،
شرکتهای تعاونی سهامی عام و بنگاههای عمومی غیردولتی بهشرح ذیل مجاز است:
1- بنگاههای دولتی که در زمینه معادن بزرگ، صنایع بزرگ و صنایع مادر (از
جمله صنایع بزرگ پائیندستی نفت و گاز) فعال هستند، به استثنای شرکت ملی نفت ایران
و شرکتهای استخراج و تولید نفت خام و گاز.
2- بانکهای دولتی به استثنای بانک مرکزی ج.ا.ا، بانک ملی ایران، بانک سپه،
بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات.
3- شرکتهای بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران.
4- شرکتهای هواپیمائی و کشتیرانی به استثنای سازمان هواپیمائی کشوری و
سازمان بنادر و کشتیرانی.
5- بنگاههای تأمین نیرو به استثنای شبکههای اصلی انتقال برق.
6- بنگاههای پستی و مخابراتی به استثنای شبکههای مادر مخابراتی، امور
واگذاری فرکانس و شبکههای اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی.
7- صنایع وابسته به نیروهای مسلح به استثنای تولیدات دفاعی و امنیتی ضروری
به تشخیص فرمانده کل قوا.
[6] -«شرکت ملی نفت ایران»، «شرکت ملی مناطق نفتخیز جنوب»، «شرکت بهرهبرداری
نفت و گاز کارون»، « شرکت بهرهبرداری نفت و گاز مارون»، « شرکت بهرهبرداری نفت و
گاز گچساران»، « شرکت بهرهبرداری نفت و گاز مسجد سلیمان»، « شرکت بهرهبرداری نفت
و گاز آغاجاری»، « شرکت بهرهبرداری نفت و گاز غرب»، « شرکت بهرهبرداری نفت و گاز
شرق»، « شرکت بهرهبرداری نفت و گاز زاگرس جنوبی»، « شرکت بهرهبرداری نفت و گاز
اروندان»، « شرکت نفت مناطق مرکزی ایران»، « شرکت نفت فلات قارة ایران» و «شرکت
نفت خزر»، « شرکت نفت و گاز پارس»
- برخی از این شرکتها عبارتند از: «شرکت ملی صنایع پتروشیمی»، «شرکت ملی
پالایش و پخش فراوردههای نفتی ایران»، «شرکت منطقة ویژة اقتصادی پارس»، «شرکت خط
لوله و مخابرات»، «شرکت بازرگانی نفتیران» (نیکو)، «شرکت ملی صادرات گاز ایران»،
«شرکت خدمات فنی و تعمیرات پارس جنوبی»، «شرکت ملی صنایع پتروشیمی»، «شرکت ملی
پالایش و پخش فراوردههای نفتی ایران»،
- الف- سیاستهای کلی نظام در بخش نفت و گاز
1- اتخاذ تدبیر و راهکارهای مناسب برای گسترش اکتشاف نفت و گاز و شناخت
کامل منابع کشور.
2- افزایش ظرفیت تولید صیانت شده نفت متناسب با ذخایر موجود و برخورداری
کشور از افزایش قدرت اقتصادی و امنیتی و سیاسی.
3- افزایش ظرفیت تولید گاز، متناسب با حجم ذخایر کشور بهمنظور تأمین مصرف
داخلی و حداکثر جایگزینی با فرآوردههای نفتی.
4- گسترش تحقیقات بنیادی و توسعهای و تربیت نیروی انسانی و تلاش برای
ایجاد مرکز جذب و صدور دانش و خدمات فنی ـ مهندسی انرژی در سطح بینالملل و ارتقاء
فنآوری در زمینههای منابع و صنایع نفت و گاز و پتروشیمی.
5- تلاش لازم و ایجاد سازماندهی قانونمند برای جذب منابع مالی مورد نیاز
(داخلی و خارجی) در امور نفت و گاز در بخشهای مجاز قانونی.
6- بهرهبرداری از موقعیت منطقهای و جغرافیایی کشور برای خرید و فروش و
فرآوری و پالایش و معاوضه و انتقال نفت و گاز به بازارهای داخلی و جهانی.
7- بهینهسازی مصرف و کاهش شدت انرژی.
8- جایگزینی صادرات فرآوردههای نفت و گاز و پتروشیمی به جای صدور نفت خام
و گاز طبیعی.
- رژیمهای مالی در صنعت نفت؛ نظام مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران، امیر
معینی، مهران و حاجی میرزایی،سید محمدعلی، موسسه مطالعات بینالمللی انرژی، ص7
[14] - در سال 1384، کل انرژی تولید شده در کشور معادل 3/2.606 میلیون بشکه نفت
خام بوده است که 32/56 درصد آن نفتخام، 07/43 در صد گاز طبیعی غنی، 36/0 درصد
انرژی برقآبی و 25/0 درصد زغال سنگ بوده است.
- ترازنامة هیدروکربوری کشور 84، وزارت نفت، ص 1
[17] - سایر اعضا کمیسیون عبارتند از:معاون وزیر و رئیس سازمان تنظیم مقررات و
ارتباطات رادیوئی، نماینده سازمان مدیریت
و برنامه ریزی کشور، نماینده وزارت امور اقتصادی و دارائی، سه نفر صاحب نظر مرتبط در امور ارتباطات و
فنآوری اطلاعات با پیشنهاد وزیر ارتباطات و فنآوری اطلاعات و تصویب هیئت وزیران.