سیستم نگهداری و تعمیرات بهبود

hc8meifmdc|2011A6132836|PM_Website|tblnews|Text_News|0xfdff129e01000000ae07000001000300

عنوان مقاله:

موانع و مشکلات اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و

وظایف نهاد های نظارتی

 

توسط:

دکتر علی قنبری : عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس              

هاشم سپانلو:        کارشناس ارشد اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس

بهار 1387 

چکیده:

دامنه و حجم دخالت ها و فعالیت های اقتصادی دولت ایران طی سال های گذشته به اندازه ای وسیع و گسترده بوده است که صاحبنظران و منتقدان اقتصاد ایران، دولت را عامل اصلی تورم ، رکود و آشفتگی اقتصادی می دانند.  بر این اساس کارشناسان اقتصادی و مسئولین نظام به این نتیجه رسیدند که بدنه اقتصادی دولت حجیم و عظیم شده و دولت جهت اداره  بنگاههای دولتی، هزینه های مالی و مدیریتی فراوانی صرف کرده و مستقیماً به تصدی گری روی آورده است. در پی این نتیجه گیری بود که بحث تنظیم سیاست های کلی اصل 44  بر اساس اصل 110 قانون اساسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح و پس از تایید رهبری به دستگاه های اجرایی ابلاغ شد.

لذا با توجه به گسترش و تقویت بخش های خصوصی و تعاونی در جهت کوچکتر شدن دولت به منظور رسیدن به کارایی و رقابت پذیری ، عدالت اجتماعی و اقتصادی و تغییر اقتصاد دولتی به اقتصادی کارآمد ، اجرای صحیح سیاست های کلی اصل 44 و نظارت بر نحوه عملکرد موسسات مربوطه از ضروریات و الزامات اقتصاد ایران می باشد.

در دو دهه اخیر و در طی برنامه های 5 ساله اول تا چهارم توسعه ، رویکرد دولت ها به سمت آزاد سازی اقتصادی و حرکت به سوی خصوصی سازی بوده است ، اما نتایج عینی اقتصاد ایران بیانگر آن است که دولت ها در راستای تحقق این رویکرد چندان موفق نبوده اند و با توجه به ابلاغیه بند "ج" سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری اهمیت این موضوع روشن تر می گردد.

در این ابلاغیه به تصویب قوانین جدید و تغییر در قوانین موجود اشاره شده و در جهت حسن اجرای آن به نظارت بر عملکرد دستگاههای دولتی از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر نهاد های نظارتی مسوول تاکید شده است.

لذا در این مقاله برآنیم تا پس از بررسی اصل 44 قانون اساسی و سیاست های اجرایی و اهداف آن ،  به بررسی موانع موجود در اجرای سیاست های کلی اصل 44 و ارائه راهکار ها و ساختار نظارتی مناسب  در جهت برطرف نمودن این مشکلات و کارآمد کردن این سیاست ها  بپردازیم.

 

کلمات کلیدی: 

قانون اساسی ، اصل 44 ، سیاست های کلی ،  برنامه های توسعه ،  نهاد های نظارتی

 

 

 

1- مقدمه:

با پیروزی انقلاب اسلامی، اقتصاد ما به دلیل گرایش به ایجاد عدالت در جامعه و مصادره سرمایه ها و اموال سرمایه داران وابسته به رژیم گذشته ویا ورشکستگی کارخانجات وابسته به غرب و فرار صاحبان آنها  به خارج، به سمت اقتصاد دولتی گرایش پیدا کرد و دولت در جهت کسب قدرت بیشتر، سعی در تملک بنگاههای عظیم اقتصادی برای خود داشت. پس از حدود یک دهه از دولتی بودن اقتصاد ایران، صاحبنظران اقتصادی و مسئولین نظام به این نتیجه رسیدند که بدنه اقتصادی دولت حجیم و عظیم و ناکارآمد شده و دولت جهت اداره این بنگاههای دولتی، هزینه های مالی و مدیریتی فراوانی صرف کرده و مستقیماً به تصدی گری روی آورده است. درپی این نتیجه گیری بود که بحث تنظیم سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح و در جلسات متعدد کارشناسی گردید و در نهایت توسط مقام معظم رهبری تایید و ابلاغ شد.

پس از اینکه صاحبنظران اقتصادی و مسئولین عالی رتبه نظام به این نتیجه رسیدند که اقتصاد اسلامی لزوماً به معنای اقتصاد دولتی نیست، به دنبال راهکار قانونی برای حل این مشکل به منظور تقویت بخش غیر دولتی و کاهش دخالت دولت در اقتصاد برآمدند. سه ایده در این رابطه مطرح و پیشنهاد شد. اول اصلاح قانون اساسی، دوم تفسیر قانون اساسی توسط شورای نگهبان و سوم سیاست گذاری در چارچوب قانون اساسی با استفاده از اختیارات مقام معظم رهبری. که در نهایت راه حل سوم با توجه به اختیاراتی که بند اول و دوم اصل 110 قانون اساسی به رهبری داده است، مورد پذیرش قرار گرفت و از سال 1377مجمع تشخیص کار خود را جهت سیاست گذاری و برون رفت از مشکل تصدی گری دولت شروع کرد. در این راستا سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی پس از بحث و بررسی های فراوان، در نهایت در قالب پنج بند تنظیم شد که بند الف ، ب، د و ه آن در خرداد ماه 84 و بند ج آن در تیر ماه 85 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ گردید که در بخش های بعدی به آنها اشاره خواهد شد.

 

2-  اهداف سیاست های کلی اصل 44 :

سیاستهاى کلى اصل 44 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران باتوجه به ذیل اصل 44 ^([1])و مفاد اصل 43 قانون اساسى به دنبال اهداف زیر می باشد :

·    - شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملى.

·    - گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‏منظور تأمین عدالت اجتماعى.

·    - ارتقاء کارآیى بنگاههاى اقتصادى ، و بهره‏ورى منابع مادى و انسانى و فناورى.

·    - افزایش رقابت‏پذیرى در اقتصاد ملى.

·    - افزایش سهم بخشهاى خصوصى و تعاونى در اقتصاد ملى.

·    - کاستن از بار مالى و مدیریتى دولت در تصدى فعالیتهاى اقتصادى.

·    - افزایش سطح عمومى اشتغال.

·    - تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه‏گذارى و بهبود درآمد خانوارها.

در حال حاضر حدود 80% فعالیت های اقتصادی ما دولتی است. خصوصی سازی باعث

 می شود که رقابت بین تولید کنندگان داخلی افزایش پیدا کند و تولید کنندگان نیز انگیزه بیشتری برای تولید کالا و خدمات داشته باشند. وجود رقابت باعث می شود تا بازار داخلی تغییر شکل دهد و از حالت انحصاری خارج گردد و یک بازار رقابتی را به وجود آورد. با اجرای سیاست های اصل 44 می توانیم انتظار افزایش عرضه کل و کاهش قیمت ها را داشته باشیم. زیرا قیمت در بازار انحصاری بالاتر از بازار رقابتی است و همچنین تولید در بازار رقابتی بیشتر از تولید درحالت انحصاری است.

 

3- موضوع سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی : ^([2])

به موجب بند" الف" سیاست های کلی این اصل، حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44از دولت گرفته و به بخش غیر دولتی محول شده است. بر این اساس دولت موظف شد حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم سالیانه 20 % کاهش فعالیت داشته و مالکیت خود را به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیر دولتی واگذار کند . در این بند هم چنین شرایط سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت بنگاهها و نهادهای عمومی غیر دولتی و تعاونی تعریف و تعیین شده است.

بند "ب" سیاست های کلی، در خصوص توسعه بخش تعاون و افزایش سهم این بخش در اقتصاد کشور به 25 درصد تولید ناخالص داخلی تا آخر برنامه پنج ساله پنجم می باشد. اقدام مؤثر دولت در ایجاد تعاونی ها برای بیکاران، حمایت دولت از تشکیل و توسعه تعاونی ها از طریق روش هایی همچون تخفیف مالیاتی، ارائه تسهیلات و ...، رفع محدودیت از حضور تعاونی ها در تمامی عرصه های اقتصادی از جمله بانکداری و بیمه و تشکیل بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت، از جمله موضوعات این ابلاغیه به شمار می رود.

بند" ج" این ابلاغیه سیاستهاى کلى توسعه بخشهاى غیردولتى ازطریق واگذارى فعالیتها و بنگاههاى دولتى را به شکل زیر ارائه می کند:

1-    تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت

2-    توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی

3-  آماده سازی بنگاه های داخلی جهت مواجهه هوشمندانه باقواعد تجارت جهانی در یک فرایند تدریجی و هدفمند

4-    توسعه سرمایه انسانی دانش پایه و متخصص

5-    واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل ((44)) به بخش های خصوصی، شرکت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیر دولتی             همچنین در این بند الزامات واگذاری و نام دستگاه هایی که مجاز به واگذاری هستند نیز ذکر شده است.                                                                                                     بند "د" به سیاست های کلی واگذاری شامل الزامات واگذاری و مصارف درآمدهاى حاصل از واگذارى پرداخته و در نهایت بند "ه"  این ابلاغیه سیاستهاى کلى اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار را مطرح می سازد.

4- بررسی سابقه خصوصی سازی و ارزیابی عملکرد آن در ایران:

خصوصی سازی شرکت های دولتی و انتقال آنها به بخش خصوصی در ایران بعد از انقلاب اسلامی به طور عملی از سال 1368 همراه با برنامه اول توسعه آغاز گردید و بیشترین بار خصوصی سازی تا سال 1373 بر عهده سازمان بورس گذاشته شده بود . بر اساس گزارش این سازمان طی سال های 1368 تا 1374 از میان صدها شرکت دولتی و وابسته به دولت که قابل واگذاری بوده اند تنها 32 شرکت به بخش خصوصی واگذار گردید. از اواخر دهه 1370 و اوایل دهه 80 و با تصویب برنامه های سوم و چهارم توسعه ، این جریان شکل جدیدی به خود گرفت.

فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه (1383- 1379) در مقیاس با دو برنامه پیش از آن برای نخستین بار کوشیده است تا با معرفی چارچوبی برای واگذاری سهام شرکت های دولتی و متعلق به دولت ، مبنای سنجیده تری برای این منظور فراهم آورد.  طبق مفاد ماده 12 این قانون و با هدف تعیین یک نهاد سیاست گذار در امر تبیین برنامه های اجرایی ، خط مشی ها، کنترل و نظارت فرآیند واگذاری و حسن اجرای قانون و مقررات " هیات عالی واگذاری" به ریاست وزیر اقتصاد تشکیل گردید.  

طبق ماده “14” قانون مذکور وظایف و اختیارات هیأت عالی واگذاری را می توان بشرح زیر خلاصه نمود:

الف ـ تأیید فهرست اسامی شرکتهای قابل فروش

 ب ـ تهیه برنامه سالانه فروش

ج ـ نظارت بر فرآیند واگذاری و ارائه گزارشهای نظارتی شش ماهه به رئیس جمهوری و مجلس شورای اسلامی، شامل تجزیه و تحلیلها، بررسی نقاط قوت و ضعف و بازخوردهای فرآیند و راهکارهای پیش برنده.

د ـ سازماندهی فعالیت فرهنگی ـ تبلیغاتی برای امر واگذاری.

هـ پیشنهاد آئین‌نامه برقراری نظام اقساطی فروش سهام در موارد ضروری به هیأت وزیران.

و ـ اعمال شیوه‌های قیمت‌گذاری سهام، تخفیفها و چگونگی پرداخت قیمت توسط خریداران در چارچوب آئین‌نامه مصوب هیأت وزیران.

ز ـ تصویب دستورالعمل‌های مربوط به اولویت‌های فروش سهام شرکتهای قابل واگذاری حسب پیشنهاد دبیرخانه.

ح ـ تصویب دستورالعمل مربوط به نحوه تنظیم قراردادهای فروش سهام و قرارداد واگذاری.

ط ـ تصویب ضوابط مربوط به اخذ مبلغ و یا کالا موضوع ماده “18” این قانون، بنا به پیشنهاد دبیرخانه.

ی ـ تصویب ضوابط، ظرفیت و اعتبار، تعهد و تضمین، بمنظور تسهیل امر انتخاب خریداران سهام، حسب پیشنهاد دبیرخانه.

همینطور دبیرخانه هیات عالی واگذاری بعنوان اهرم اطلاع‌رسانی و اجرائی هیأت عالی واگذاری اقدام به دریافت فهرست شرکتهای مورد واگذاری از وزارتخانه‌ها و ارائه به هیأت عالی واگذاری بمنظور تائید هیأت مزبور و تصویب هیأت محترم وزیران  می‌نماید.

فرآیند عملیات خصوصی سازی با کارکرد سازمان خصوصی سازی عینیت می یابد. به همین منظور سازمان خصوصی سازی به استناد ماده 15 فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه و با تغییر اساسنامه سازمان مالی گسترش مالکیت واحد های تولیدی تشکیل گردید و اساسنامه آن درتاریخ 29/ 1 /80

توسط هیات وزیران تصویب و در تاریخ 16/2/ 1380 به تایید شورای نگهبان رسید.

سازمان خصوصی سازی به عنوان یک نهاد اجرایی، مسوول تنظیم راهکارهای مناسب به منظور تسریع و تسهیل دستیابی به توسعه مشارکت عمومی در جهت تحقق ارتقای کارایی و افزایش بهره وری منابع مادی و انسانی و توسعه توانمندی های بخش خصوصی و تعاونی و ارائه آن به هیات عالی واگذاری و همچنین عرضه و واگذاری سهام شرکت های قابل واگذاری و ... را عهده دار بوده است.

طبق فرآیندی که بطور خلاصه شرح داده شد، خصوصی سازی شرکت های دولتی در سال های 1370- 1385 و شش ماهه نخست 1386 درجدول شماره یک^{([3] )} قابل مشاهده می باشد.

بر اساس این جدول، حجم کل واگذاری ها در دهه 70 برابر با 8329 میلیارد ریال بوده است که این رقم معادل فقط 11.92 درصد از واگذاری ها طی کل دوره می باشد.

میزان فروش سهام در سال 1379 ( شروع برنامه سوم) معادل 1722 میلیارد ریال بوده است که با کاهش 88 درصدی به 201 میلیارد ریال در سال 1380 رسید. علت این کاهش بیشتر مربوط به عدم تشکیل نهاد های پیش بینی شده در برنامه سوم توسعه مانند سازمان خصوصی سازی و ایجاد وقفه در این فرآیند بوده است. با فعال شدن سازمان مذکور فروش سهام در سال 1381 رشد چشمگیری یافت و به 3118 میلیارد رسید. حداکثر واگذاری ها نیز مربوط به سال 1385 با 27683 میلیارد ریال معادل 39.63 درصد کل دوره است که علت اصلی رشد قابل توجه در این دوره، واگذاری سهام به صورت سهام عدالت علاوه بر سایر روش های واگذاری می باشد.

 

 

 

 

جدول(1) : نتایج خصوصی سازی طی سالهای 1386 - 1370

 

در جدول شماره 2 نیز مقایسه درآمد پیش بینی شده حاصل از خصوصی سازی و ارزش سهام واگذار شده طی سال های  81 الی 84 ارائه شده است^([4]) . بر اساس شاخص عملکرد (درصد تحقق) که در این جدول و همینطور حجم اندک واگذاری ها در در دهه 70 که در جدول 1 قابل مشاهده می باشد، می توان دریافت که عملکرد خصوصی سازی و واگذاری شرکت های بخش عمومی در ایران طی این دوران چندان موفق نبوده و حتی از لحاظ کمی نیز اهداف و برنامه ها محقق نگردیده است. لذا یکی از مهمترین دلایل بررسی ، تدوین و ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 84 عملکرد نه چندان قابل قبول گذشته در این مقوله بوده است. به همین علت در قسمت بعد با توجه به مسایل و مشکلات در امر واگذاری ها طی سال های قبل به بررسی موانع و چالش های احتمالی در اجرا و پیشبرد موفقیت آمیز سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی می پردازیم.

 

جدول (2) : مقایسه درآمد پیش بینی شده حاصل از خصوصی سازی  و ارزش سهام واگذار شده (1384-1381)

 5- موانع و مشکلات سیاست های اجرایی اصل 44 قانون اساسی:

براساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اقتصاد وسیله است نه هدف^([5])، و در تحکیم بنیانهای اقتصادی اصل بر رفع نیازهای انسان در مسیررشد، تعالی وتکامل بوده است و مانند سایرنظامهای اقتصادی تمرکز بر تکاثر ثروت و سودجویی صرف نیست. از این رو قانونگذار در اصل چهل و سوم قانون اساسی به تامین استقلال اقتصادی و ریشه کن کردن فقر ومحرومیت و تامین نیازهای انسان در مسیررشد با حفظ آزادی او توجه کرده است و برای تحقق آن در اصل چهل وچهارم ذکر کرده است که نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران برپایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی بر طبق یک برنامه ریزی صحیح بنیان گذاشته می شود و سازندگی و توسعه را در پرتو مشارکت همگانی و سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی فرض کرده است. بنابراین دراجرای اصل 44 قانون اساسی نباید صرفا به خصوصی سازی محض و واگذاری صرف شرکتهای دولتی به مردم بدون زمینه سازی فرهنگی و اجتماعی توجه شود، بدین علت که این شیوه خصوصی سازی چه قبل از انقلاب و چه بعد از آن نه تنها آثار مثبت و سودمندی برای مردم و جامعه به ارمغان نیاورده است، بلکه آثار منفی زیادی بر روی زندگی مردم ایجاد کرده است و به رشد و توسعه اقتصادی جامعه هیچ کمکی نکرده است. ازاین رو اجرای اصل 44 نیازمند مشارکت همه جانبه ملت ودولت در پی ریزی زیربناهای فکری- نظری و عملی درچارچوب ارزش های اسلامی و فراهم کردن فرصتهای رشد و ترقی برای تمام آحاد مردم و جامعه است. به همین منظور و در راستای اجرای اصل 44 ، ابلاغیه مقام معظم رهبری مطرح گردید که میتوان با توجه به سابقه خصوصی سازی در ایران که در قسمت قبل به آن پرداختیم و همینطور ساختار اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جامعه، به طور خلاصه موانع و چالش های پیش روی اجرای صحیح و به موقع ابلاغیه را موارد ذیل ذکر کرد:

1-5 ) کمبود نقدینگی و ضعف تقاضا :

واگذاری حجم وسیعی از بنگاههای عظیم دولتی، نیاز به نقدینگی فراوان بخش های خصوصی و تعاونی دارد ^{([6] )}. سوالی که به ذهن متبادر می شود آنست که  آیا در حال حاضر، این بخش ها از چنین نقدینگی برخوردار هستند؟ ! و اگر مشکل نقدینگی وجود ندارد، آیا بخش خصوصی و تعاونی آنقدر اطمینان خاطر و اعتماد به این طرح دارند که نقدینگی خود را وارد ا ین چرخه اقتصادی نمایند؟ به نظر می رسد جهت تقویت بعد تقاضا برای حجم عظیم بنگاههای دولتی، باید قانون تشویق سرمایه گذاری خارجی را به نحوی اصلاح کرد که سرمایه گذاران خارجی از میل و رغبت بیشتری جهت وارد کردن سرمایه خود به اقتصاد ایران برخوردار شوند . هر چند که نباید از خطر حاکمیت و سلطه مالکیت بیگانگان به شرکت های بزرگ داخلی غافل بود لذا کنترل و نظارت بعد از واگذاری ها از این جنبه حائز اهمیت می باشد.  اطلاع رسانی مناسب و فرهنگ سازی در زمینه  خصوصی سازی و عرضه سهام شرکت ها به عموم، یکی دیگر از راهکارهای جذب تقاضا می باشد.

2-5 ) مصارف درآمد حاصل از واگذاری :

طبق بند دال سیاست های کلی واگذاری، وجوه حاصل از واگذاری سهام بنگاهای دولتی به حساب خاصی نزد خزانه داری کل کشور واریز و در قالب برنامه ها و بودجه های مصوب به مصارفی خواهد رسید که برخی از آنها عبارت است از:

- ایجاد خود اتکایی برای خانواده های مستضعف و محروم و تقویت تأمین اجتماعی

- ایجاد زیر بناهای اقتصادی با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته

- اعطای تسهیلات برای تقویت تعاونی ها

- تکمیل طرح های نیمه تمام دولت

همانطور که ملاحظه می شود، محل مصرف درآمد حاصل از واگذاری ها، مناطق محروم و کمتر توسعه یافته که عمدتاً روستاها و شهرهای کوچک می باشند . آنچه که مسلم است اینست که مشکلات محرومین جامعه ما فقط با وضع قانون و برگزاری نشستها و سمینارها، برطرف نمی شود، بلکه معضلات ، گرفتاری ها و کمبودهای این قشر آسیب پذیر جامعه باید در عمل و اجرا با نظارت دقیق و قاطع نهادهای مربوط حل و فصل گردد.  در این راستا باید سیاست ها و برنامه های عملی به منظور تحقق اهداف فوق ارائه گردد و در حین اجرا،  نظارت دقیقی بر حسن انجام امور صورت پذیرد. لذا نقش دستگاه های نظارتی در این زمینه نیز بارز می باشد.

3-5 ) اختصاصی سازی به جای خصوصی سازی:

خطری که همواره طرح های خصوصی سازی را تهدید می کند، ویژه خواری عده ای فرصت طلب است که با استفاده از رانت قدرت و ثروت، سعی در تملک بنگاههای عظیم دولتی و انحصار گرایی و خارج نمودن آنها از مسیر تولید دارند . مجریان توسعه و  عدالت در چنین زمانی باید نقش ویژه نظارتی خود را ایفا کنند و  برای پیشگیری از بروز چنین مشکلی، حضور قاطع مجلس شورای اسلامی، دولت، قوه قضائیه و مجمع تشخیص مصلحت و دیگر ارکان مرتبط احساس می شود که به نقش آنها در قسمت بعد خواهیم پرداخت.

4- 5 ) مقاومت بدنه میانی دولت :

به نظر می رسد، به جز مقامات عالیرتبه دولت که با چنین طرحی موافق هستند، برخی مقاومت ها و کارشکنی ها از طرف مدیران شرکت های دولتی برای واگذاری سهام آنها به بخش خصوصی و تعاونی بوجود می آید . مثلاً سعی دارند شرکت را زیان ده نشان دهند یا با گرفتن برخی تسهیلات غیر ضروری، طرح های توسعه ای برای شرکت تدارک بینند. اجرای صحیح و دقیق سیاست های کلی اصل 44، نیازمند هماهنگی تمامی اجزای بدنه دولت است . هرگونه کارشکنی و سنگ اندازی از طرف یکی از بخش های این مجموعه، مانع توفیق تمام و کمال طرح خواهد شد.  نکته کلیدی دیگر در این زمینه آن است که  در حال حاضر دولت مسئولیت اداره شرکتهای دولتی را بر عهده دارند و هم مسئول واگذاری این شرکت ها به بخش خصوصی است. لذا باید تفکیکی بین حوزه مدیریت دولتی از حوزه واگذاری این شرکت ها به وجود آید، چون شاید مهمترین و جدی ترین مانع در راه اجرای سیاستهای اصل 44 همین مسئله است و تا تسلط مدیران دولتی بر شرکتهای دولتی رفع نشود، این سیاستها قابلیت اجرا پیدا نمی کند.

5-5 ) زمان بر بودن اجرای طرح:

اگرچه طبق بند الف ابلاغیه سیاست های کلی اصل 44 می بایست سالیانه حداقل 20% کاهش فعالیت های دولتی و واگذاری به بخش های خصوصی و تعاونی حداکثر تا پایان برنامه پنج‏ساله چهارم  صورت پذیرد اما با توجه به سابقه خصوصی سازی در دهه 70 و اوایل دهه 80 و ساختار شرکت های دولتی پیش بینی می شود که برای تحقق اهداف سیاست های کلی، دست کم به 10 سال زمان نیاز باشد . از این روی بیم آن می رود که در این روند طولانی مدت، کار واگذاری ها و اجرای برنامه ها و سیاست ها در بین راه رها شده و اراده و عزم مجریان آن به سردی و سستی بگراید. در صورت وقوع چنین وضعیتی با یک شرایط و اوضاع به هم ریخته و هرج و مرج اقتصادی مواجه خواهیم شد که باید برای جلوگیری از وقوع چنین شرایطی راهکارهای مناسب را مورد ملاحظه و توجه قرار داد. تغییر مجموعه حاکمیت دولت و هم چنین تغییر نمایندگان مجلس با اتمام دوره، مزید بر علت خواهد بود، لذا نظارت دستگاههای مسوول در جهت تداوم و پیوستگی امور و تسریع در تحقق اهداف سیاست ها از اهمیت خاصی برخوردار است

6-5)  وجود تبعیض و رانت :

نتایج برخی از پژوهش ها ^{([7] )}حاکی از آن است که جمعی از شرکت ها با قیمت بسیار نازل به افرادی که در بخش دولتی دارای نفوذ و انحصارند واگذار شده ودر فرآیند واگذاری واجد شرایط بودن لحاظ نمی گردد. بنابرین حاکم شدن رابطه به جای شایسته سالاری در واگذاری شرکت ها و حتی در بخش مدیریت شرکت های واگذار شده می تواند از جمله آفات و موانع در راه موفقیت این سیاست ها باشد که کنترل و نظارت دقیق توسط نهاد های مربوطه بر اساس شایستگی و فاکتور های استاندارد می تواند این مشکل را تا حد زیادی مرتفع سازد. همچنین اغلب شرکت های دولتی در واقع توسط سوبسید های دولتی به حیات خود ادامه می دهند و در صورت عدم وجود این سوبسید ها قادر به ادامه فعالیت خود نیستند ، بنابرین قبول حاکمیت این شرکت ها توسط بخش غیر دولتی با دردسر و مشکلات فراوانی همراه خواهد بود لذا دولت باید تدابیری در جهت حمایت  از این قبیل شرکت ها حداقل در سال های اولیه واگذاری به منظور ایجاد انگیزه و توانایی لازم در بخش غیر دولتی داشته باشد .

7-5)  ملاحظات سیاسی:

وارد کردن سلایق سیاسی در بخش اقتصاد همواره اقتصاد را بیمار خواهد کرد . ملاحظات سیاسی و جناحی و سطحی نگری مسوولین اجرایی از دیگر مشکلات احتمالی پیش روی اجرای سیاست های کلی است . این مسأله هم باید قبل از واگذاری ها و هم در حین واگذاری و هم پس از آن مد نظر قرار بگیرد و با نظارت و پیگیری نهاد های مسوول از هرگونه ترجیحات و ملاحظات سیاسی جلوگیری نمود.

8-5 ) بی تحرکی و دلسردی در بخش خصوصی:

بی تحرکی فعالان بخش خصوصی برای اجرایی کردن سیاست های اصل 44 از دیگر موانع می باشد. از دلایل بی تحرکی  می توان، به وجود آمدن نوعی دلسردی در بخش خصوصی بدلیل احتمال انتقال کارخانه ها و بنگاه های اقتصادی به شخصیت های ذی نفوذ و مراکز شبه دولتی دانست که می بایست بدین خاطر سیاست رقابت پذیری انجام گیرد و هر نوع رابطه اداری، رانت های اطلاعاتی مضر نسبت به منافع ملی و خارج از معادلات اقتصادی قطع شود که این امر نیازمند کنترل و نظارت دقیق بر حسن اجرای برنامه ها دارد.

همچنین دولت باید بطور جدی درصدد ایجاد تحرک و انگیزه برای بخش غیر دولتی از طریق ارائه تشویق های لازم و مشارکت بخش خصوصی و تعاونی در نظام تصمیم گیری کشور باشد.

البته میزان آمادگی بخش غیر دولتی نیز به این مسئله باز می گردد که این بخش ها می بایست اطمینان خاطر پیدا کنند که امنیت اقتصادی در کشور در همه جوانب وجود دارد و دولت از اقتصاد غیر دولتی حمایت می کند.

 

9-5 ) موانع اجرای اصل 44 در صنعت نفت : ^{([8] )}

حجم منابع نفتی بسیار زیاد است و حضور بخش خصوصی در پروژه های بزرگ نفتی منوط به مطالعات فنی ، مالی و اقتصادی در فاز شناخت و مراحل اجرایی می باشد.

همچنین حجم زیاد سرمایه گذاریهای مورد نیاز در آینده صنعت نفت یکی از موارد نگران کننده اجرای اصل 44 می باشد. زیرا  بخش خصوصی آمادگی کافی برای حضور در چنین بازار های مالی بزرگی را ندارد .  همچنین تا کنون راهکار مناسب برای ورود این سهام ها به بورس در نظر گرفته نشده و با توجه به اینکه گردش مالی شرکتهای بزرگ نفتی و عمرانی بسیار زیاد است با ساختار فعلی بورس نمی توان حتی به حضور آنها در این سازمان فکر کرد چه رسد به اینکه بخواهیم سهام آنها را در این محیط به فروش برسانیم .
در ثانی نقدینگی موجود در کشور آنقدر نیست که بتواند تمام سهام های موجود را از بورس خریداری کند و باید راه را برای ورود سرمایه های خارجی به بورس برای خرید سهام شرکتها باز کرد که از این لحاظ نیز ممنوعیتی در قانون برای این کار وجود ندارد . لازم به توضیح است که مجموع واگذاری شرکت‌ها در بخش‌های مختلف صنعت نفت تا پیش از ابلاغیه‌ مقام معظم رهبری یک میلیارد و 700 میلیون دلار اعلام شده است که این میزان واگذاری در برنامه‌های اول، دوم و سوم توسعه به بخش خصوصی و صندوق‌های بازنشستگی انجام گرفته است. پیش‌بینی می‌شود مجموع نیاز سرمایه‌گذاری بخش پایین دست تا سال 1404 حدود 215 میلیارد دلار در بخش‌های گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش باشد که 40 میلیارد دلار شرکت‌های قابل عرضه طبق اصل 44 است.

10- 5 )موانع اجرای اصل 44 در صنعت بیمه: ^{([9] )}

هرچند مقدمات اجرای مصوبه دولت مبنی بر عرضه 5 درصد سهام سه شرکت آسیا، البرز و دانا به منظور کشف قیمت در بورس تهران آغاز شد و برنامه‌ای نیز از سوی سازمان خصوصی‌سازی جهت اجرای این مصوبه ارائه گردیده است، اما وجود مشکلات فراوان در ساختار این شرکت‌ها و وضعیت نابسامان حساب‌ها و صورت‌های مالی آنان از جمله عدم شفافیت دارایی‌ها، خسارت‌های معوق، انباشت مطالبات وصول نشده، تعهدات و... واگذاری این شرکت‌های بیمه‌ای را  در قالب اجرای اصل 44  دشوار نموده است. لذا پیشنهاد میگردد که کمیته خصوصی‌سازی صنعت بیمه در اسرع وقت نسبت به تشکیل کارگروهی با حضور کارشناسان و متخصصین خبره، جهت بررسی همه جانبه آسیبهای مورد نظر و ارائه راهکار‌های مقابله، اقدام نمایند. همچنین با توجه به غیرشفاف بودن صورتهای مالی اکثر شرکتهای بیمه که به دلایل مختلف ایجاد شده، پیشنهاد می‌شود که کمیته خصوصی‌سازی صنعت بیمه با همکاری بیمه مرکزی ایران، اقدامات لازم جهت تدوین و اجرای برنامه اصلاح حساب را (به نحوی که پس از واگذاری شرکتهای بیمه، اشکالات موجود به سهامداران جدید منتقل نگردد) به عمل آورند.

بطور خلاصه می توان موانع و مشکلات سیاست های اجرایی اصل 44 را در سه مرحله پیش از واگذاری ، حین واگذاری و پس از واگذاری بصورت زیر جمع بندی نمود:

در بخش قبل از واگذاری وجود ساختار‌های غیراستاندارد شرکت‌های دولتی، زیان‌ده بودن برخی شرکت‌ها، عدم تمایل برخی مسئولان و مدیران میانی به اجرای این اصل ، نیاز به اصلاح صورت‌های مالی شرکتها ، تجدید ارزیابی پیچیده ، وجود نظام بوروکراسی، ناهماهنگی در بین سازمان‌ها ، عدم آشنایی برخی مدیران با فرایند واگذاری و چند و چون بازار سهام، نبود آیین‌نامه‌ها و قوانین مربوطه ، عدم آزاد‌سازی بازار کالا، وجود تجارب ناموفق در واگذاری شرکت‌های دولتی، قیمت‌گذاری برخی محصولات توسط دولت ، نبود قانون جامع در واگذاری‌ها و... از جمله مشکلات اساسی در اجرای واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی است.  مشکلات حین واگذاری نیز شامل عدم تزریق نقدینگی جدید، شرایط نه چندان مطلوب بازار سهام، عدم جذب پس‌اندازهای مردم، نبود شرکت‌های تأمین سرمایه، منتقل نشدن مدیریت دولتی به شرکت‌های بخش خصوصی، عدم کارآیی سیستم‌ معاملات بازار سهام در انجام معاملات انبوه، عملکرد سفته‌بازان بورس، نبود اطلاعات تحلیلی از شرکت‌های قابل واگذاری و کیفیت نه چندان مطلوب اطلاع‌رسانی این شرکت‌ها ، بی اعتمادی برخی از سرمایه‌گذاران، ‌محدوده نوسان قیمتی و حجم مبنا، دست و پاگیر بودن قوانین مربوط به سرمایه‌گذاران خارجی و... هستند.

در بخش مشکلات بعد از واگذاری نیز می‌توان به نگرانی سهامداران از آینده شرکت‌ها در رابطه با ارائه پروژه‌های از سوی دولت به شرکت‌ها، احتمال افزایش برخی قیمت‌ها مانند نرخ سوخت و انرژی، مسائل سیاست خارجی، وجود احساس ناتوانی در تداوم سودآوری شرکت‌ها در برخی سرمایه‌گذاران و.... اشاره نمود.

6- نقش دستگاه های نظارتی در اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی:

به منظور رفع موانع  و اطمینان از روند موفقیت در پیشبرد اجرای سیاست های کلی اصل 44 ، علاوه بر راهکار هایی که در قسمت قبل ارائه شد، وجود یک سیستم نظارتی قوی و منسجم در راستای اجرای سیاست ها در مراحل قبل، حین و پس از واگذاری ضروری می باشد . بی گمان نقش دستگاه ها و مراجع نظارتی چه در بعد نظارت و چه در بعد حمایت از اجرای سیاست های مذکور بسیار مهم و تاثیر گذار است که این مراجع عبارتند از : رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام ، مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه و دولت .

در این قسمت به نقش و وظایف هر کدام از مراجع ذکر شده پیرامون سیاست های کلی اصل 44 می پردازیم:

1-6 )رهبری:  

بر طبق اصل 110 قانون اساسی و بند های اول و دوم این اصل که عبارتند از: 1- تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام 2- نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام، مشخص است که رهبری در راس سیاست گذاری و نظارت بر حسن اجرای سیاست ها می باشد. و طبق اصل 57 قانون اساسی قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران ( شامل قوای مقننه، مجریه و قضائیه ) زیر نظر ولایت امر و امامت امت قرار دارند و لذا رهبری فوق قوای سه گانه است و بر آنها اشراف و نظارت دارد. همچنین همانطور که در بخش های قبل گفته شد سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی طبق ابلاغیه رهبری در خرداد ماه 84 و تیر 85 ارائه گردید و لذا می توان این مرجع را در بالاترین نقطه هرم نظارتی در جهت پیاده سازی سیاست های کلی اصل 44 در نظر گرفت. به نوعی می توان نظارت رهبری  را نظارتی سیستمی و کل نگر در نظر بگیریم که سایر نظارت ها اعم از نظارت مجمع تشخیص، مجلس ، قوه قضائیه و دولت،  را تحت پوشش خود بگیرد ودر صورت بروز هر نوع انحراف و یا قصور در پیاده سازی سیاست ها ویا اختلاف نظر و مشکلی میان مراجع مذکور، طبق بند 2 و7 اصل 110 قانون اساسی وارد عمل شده و به حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه بپردازد.

2-6) مجمع تشخیص مصلحت نظام:

مجمع تشخیص که بر اساس بند یک اصل 110 که مشاور اصلی رهبری در تدوین و تصویب سیاست های کلی اصل 44 بوده است، باید نقش نظارتی و هم چنین ارایه راهکارهای تکمیلی را تداوم و ضریب تضمین اجرای آن را فارغ از تمایلات و گرایشات سیاسی افراد و یا نهاد ها، قدرت و قوت بیشتری بدهد. مجمع تشخیص به موجب اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی، علاوه بر رفع اختلافات بین مجلس وشورای نگهبان ومشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می دهد، در تعیین سیاست های کلی نظام به موجب اصل 110 به رهبری مشورت می دهد. یکی از شاخه های سیاست های کلی نظام، سیاست های کلی اصل 44 است که پس از مشورت با مجمع، توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده است. پس آنچه از وظایف قانونی مجمع بر می آید این است که این مجمع وظیفه نظارتی و کمک به پیشبرد اهداف سیاست ها را بر عهده دارد. تصویب و تشکیل کمسیون نظارت در مجمع نیز در همین راستا می باشد.

 

3-6) دولت:

در این طرح دولت، هم هدف است وهم مجری. هدف طرح انتزاع تصدی گری و مالکیت از دولت و انتقال آن به بخش خصوصی و تعاونی های سهامی عام است. از یک طرف ، دولت باید تمام اجزای بدنه حاکمیت خود را همفکر و هماهنگ نماید و از طرف دیگر وزارتخانه های مربوط و سازمان های مرتبط باید با دولت همسو  و شرکت های مشمول طرح واگذاری باید با دولت هماهنگ باشند و نظارت بر شرکت های مشمول طرح واگذاری باید از طرف دولت بیشتر و دقیق تر شود.       دررابطه بامشکلات اجرایی موجود دولت می تواند با تنظیم لایحه و ارائه به مجلس، به پیش برد اجرای طرح کمک کند.کما اینکه با تصویب دولت، لایحه اجرای سیاست های ابلاغی اصل 44 در وزارت اقتصاد تنظیم شده و به مجلس ارائه گردید.                                                                            تشکیل یک کمیته نظارت بر شرکت های مشمول طرح در دولت، و حضور نمایندگان از وزارتخانه های اقتصاد، بازرگانی، صنایع و معادن و... الزامی است. وظیفه این کمیته صرفا بررسی فعالیت شرکت ها تا زمان واگذاری خواهد بود تا هیچ گونه خلل و مشکلی در امر واگذاری آنها به شیوه های مختلف مذکور،ایجاد نکنند. ستاد راهبردی اجرای اصل 44 که به دستور مقام معظم رهبری تشکیل شد، وظایف سنگینی را در خصوص اجرای طرح و نظارت برآن قبل از واگذاری، حین واگذاری و پس از واگذاری خواهد داشت.

از جمله دستگاه های نظارتی وابسته به دولت می توان از سازمان حسابرسی نام برد. تأمین نیازهای اساسی دولت در زمینه حسابرسی و ارائه خدمات تخصصی مالی به بخشهای دولتی و تحت نظارت دولت وتدوین و تعمیم اصول وضوابط حسابداری و حسابرسی و آیین رفتار حرفه‌ای منطبق با موازین حقوقی، ماموریت های اصلی این سازمان می باشد.  اهم وظایف این سازمان در ارتباط با این موضوع عبارتند از: 

الف) حسابرسی کلیه مؤسسات دولتی و حسابرسی و بازرسی شرکتهایی که صد در صد سرمایه آنها متعلق به دولت، وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی است.

ب) حسابرسی و بازرسی قانونی شرکتهایی که بیش از پنجاه درصد سرمایه آنها متعلق به وزارتخانه ها، مؤسسات و یا شرکتهای دولتی باشد به تشخیص وزارت امور اقتصادی و دارایی.

ج) حسابرسی و بازرسی قانونی شرکتهای فرعی بانکها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهای انقلاب اسلامی و سایر دستگاههایی که توسط مدیریت منتخب دولت اداره میشوند در صورت تصویب مجمع عمومی آنها.

حضور این سازمان به عنوان یک نهاد نظارتی در پیشبرد سیاست های کلی اصل 44  به خصوص در مرحله قبل از واگذاری ها از اهمیت خاصی بر خوردار است.

 

4-6) قوه قضائیه:

برای پیاده سازی و اجرای هر سیاست و برنامه ای نیاز به نظارت قوی و همه جانبه  می باشد. بر طبق اصل 156 قانون اساسی قوه قضاییه قوه‏ای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق عدالت می باشد. بر اساس بند های موجود در این اصل حضور و نظارت پر رنگ و قاطع قوه قضاییه در همه مراحل  اجرای سیاست های کلی اصل 44 الزامی است.  بر طبق بند 5 این اصل، حضور و نظارت این مرجع در مرحله پیش از واگذاری ها در جهت پیشگیری از وقوع جرم،  طبق بند 3 این اصل  حضور و نظارت در مرحله واگذاری ها در جهت نظارت بر حسن اجرای قوانین و طبق بند های اول و چهارم این اصل حضور و نظارت در تمامی مراحل در جهت کشف جرم و تعقیب مجازات و تعزیر مجرمین و اجرای حدود و مقررات مدون جزایی اسلام و رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات، تعدیات، شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدامات لازم  ، توجیه قانونی پیدا می کند.

در این راستا و به استناد اصل 174 قانون اساسی،  سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر قوه قضاییه تشکیل شده است که از جمله وظایف این سازمان به موجب قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1360 عبارت است از:

الف) بازرسی مستمر کلیه وزارتخانه ها، ادارات و موسسات و شرکت های دولتی و ...سازمان های که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنها متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک می نماید .

ب) اعلام موارد تخلف ونارسائی ها وسوء جریانات اداری و مالی و.... در خصوص شرکت های دولتی و وابسته به دولت.

لذا قوه قضائیه به همراه سازمان بازرسی کل کشور ، ضمن اجرای مسولیت های قضایی خود در جلوگیری از ایجاد فساد و رانت خواری و زد و بندهای پشت پرده و سوء استفاده های مالی و مدیریتی می تواند نقش موثری در اجرا و پیشبرد سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی داشته باشند.

5-6) مجلس شورای اسلامی:

طبیعی است که مجلس علاوه بر وظیفه قانون گذاری، تذکر، سوال یا استیضاح مسوولین اجرایی و تحقیق و تفحص در تمام امور کشور به استناد اصل 76 قانون اساسی، وظیفه رفع خلاءهای قانونی اجرای اصل44 را نیز بر عهده دارد.

هم چنین به موجب ماده 59 آیین نامه داخلی مجلس، در مسائل مهم و استثنایی که برای کشور

پیش می آید، مجلس می تواند یک کمیسیون ویژه 15 نفره تشکیل دهد.این کمسیون در 30 مرداد

80 در مجلس تشکیل شده و وظایف خود را شروع کرده است.

شیوه های نظارتی این کمسیون می تواند به طرق ذیل باشد:

الف)  حضور نمایندگان مجلس در ستاد پیگیری سیاست های کلی اصل 44

ب)  طرح سوال از وزرای مربوطه

ج) انجام تحقیق و تفحص

د) انتشار بیانیه

ه) مشاوره به دولت جهت ارائه لایحه و اصلاحات مربوطه

و) تهیه طرح جهت ارائه در صحن علنی مجلس.

به هرحال مجلس باید خلاء های قانونی اجرای صحیح سیاست های کلی را با همکاری مجمع تشخیص مصلحت،  دولت وقوه قضائیه پر کند. در همین راستا مقام معظم رهبری در ابلاغیه بندهای الف و ب اعلام نمودند که "اجرای این سیاست مستلزم تصویب قوانین جدید و بعضا تغییراتی در قوانین موجود است. لازم است دولت و مجلس محترم دراین زمینه با یکدیگر همکاری نمایند".   به نظر می رسد مجلس باید با عنایت به چالش های مذکور، قوانین جدیدی تصویب یا قوانین موجود را اصلاح نماید. مثلا اصلاح قانون تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی، تصویب قانون ضد انحصار، قانون تشویق سرمایه گذاری بخش خصوصی و تعاونی ، قانون خروج تدریجی دولت از بخش تصدی گری ، و نقش دولت درسیاست گذاری هدایت و نظارت ، قانون نظارت بر شرکت های مشمول طرح قبل از واگذاری حین واگذاری و پس از آن ، اصلاح قانون تجارت و قانون بخش تعاون و ... می تواند تا حدود زیادی موانع و چالشهای قانونی که در مسیر اجرای مناسب سیاست های کلی اصل 44 می باشد را بر طرف نماید.

یکی از بازو های نظارتی مجلس شورای اسلامی،‌ دیوان محاسبات کل کشور می باشد(اصل54 قانون اساسی) . این دیوان بر اساس اصل 55 قانون اساسی به کلیه حسابهای وزارتخانه، مؤسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههائی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات حسابها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظارت خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید.

لذا مجلس شورای اسلامی به همراه دیوان محاسبات کل کشور می توانند نقش ارزنده ای هم از بعد قانونی و هم از بعد نظارتی در تمام مراحل اجرای سیاست های کلی اصل 44 داشته باشند.   بنابرین نمودار سیستم نظارتی به منظور اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی را می توان به شرح زیر ترسیم نمود:                      

7- جمع بندی مطالب:

بعد از حدود سه دهه دولتی بودن اقتصاد ایران، واینکه طی این مدت بدنه اقتصادی دولت حجیم و عظیم و ناکارآمد شده بود و دولت جهت اداره  بنگاههای دولتی، هزینه های مالی و مدیریتی فراوانی صرف می کرد و مستقیماً به تصدی گری روی آورده بود و همچنین عملکرد نه چندان قابل قبول در امر خصوصی سازی و واگذاری شرکت های دولتی طی دهه 70 و اوایل دهه 80 ، ابلاغیه سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری به دنبال جلسات متعدد کارشناسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام، مطرح گردید. این سیاست ها در قالب 5 بند که چهار بند آن در خرداد ماه 84 و بند ج آن در تیر ماه 85 ابلاغ شد که موضوع هر یک از بندهای این ابلاغیه عبارت بود از: الف) سیاستهاى کلى توسعه بخشهاى غیردولتى و جلوگیرى از بزرگ‏شدن بخش دولتى ، ب) سیاستهاى کلى بخش تعاونى ، ج) سیاستهاى کلى توسعه بخشهاى غیردولتى ازطریق واگذارى فعالیتها و بنگاههاى دولتى، د) سیاستهاى کلى واگذارى و مصارف درآمدهاى حاصل از واگذارى، ه) سیاستهاى کلى اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار.                                                                                        

در این مقاله و در راستای اجرای مناسب این سیاست ها و تحقق اهداف و برنامه ها و با توجه به سابقه خصوصی سازی در ایران ، به تحلیل و بررسی مهمترین موانع و مشکلات احتمالی در مسیر حرکتی این سیاست ها تحت مضامین زیر پرداخته شد: 1- کمبود نقدینگی و ضعف تقاضا ، 2- مصارف درآمد حاصل از واگذاری،  3- اختصاصی سازی به جای خصوصی سازی،  4- مقاومت بدنه میانی دولت، 5- زمان بر بودن اجرای طرح، 6- وجود تبعیض و رانت، 7- ملاحظات سیاسی، 8- بی تحرکی و دلسردی در بخش خصوصی، 9- موانع اجرای اصل 44 در صنعت نفت، 10- موانع اجرای اصل 44 در صنعت بیمه.  که علاوه بر راهکارهایی که در هر قسمت ارائه گردید در اکثر موارد به این نتیجه رسیدیم که در صورت وجود یک سیستم نظارتی قوی و منسجم تا حدود زیادی این موانع و مشکلات مرتفع می گردد. و در پایان، دستگاه های نظارتی مسوول، معرفی و نقش و وظایف قانونی هر کدام در راستای اجرای مناسب و موفق سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مطرح شد.

8- پیشنهادات :

علاوه بر مطالب مطروحه در قسمت های قبل به برخی پیشنهادات دراجرای هرچه بهتر این سیاست ها می پردازیم:

1) آماده سازی شرکت های دولتی به منظور واگذاری به بخش خصوصی و تعاونی که در این راستا اقدامات زیر ضروری هستند:

الف) بررسی موقعیت و وضعیت موجود مالی وعملیاتی شرکت برای تشخیص مشکلات آنها.

ب) بررسی موقعیت قانونی شرکت از نظر وضعیت سهامداران و حقوق قانونی آنها.

ج) بازسازی ساختار مالی شرکت وروشن بودن سیاست های دولت درزمینه بدهیهای شرکت.

د) اصلاح مقررات استخدامی و بررسی چگونگی  ادامه فعالیت کارکنان و مدیران شرکت پس از واگذاری ها.

2) گسترش بازار سرمایه و جلب سرمایه های بخش خصوصی با تاکید بر تقویت ساختار و مکانیزم بورس اوراق بهادار با توجه به تجربه مفیدی که طی سالهای اجرای سیاستهای خصوصی سازی موجود است.

3) تشویق و ترغیب سرمایه های بخش خصوصی در فرآیند های  مولد و تولیدی از طریق اصلاح قوانین و مقررات که مالکیت بخش خصوصی را مورد تهدید قرار می دهد و ایجاد فضای مناسب حمایتی از این بخش در جهت تداوم حضور آن در فعالیت های مختلف اقتصادی.

4) رفع انحصارات وحذف رانت های دولتی از بخش های مولد اقتصاد کشورو فراهم کردن شرایطی یکسان برای همه اقشار جامعه به منظور کارایی فعالیتها در این بخش ها از طریق اجرای سیاستهای کلی اصل 44 به طوری که منابع محدود بودجه ای دولت به مدیریت بهینه تری در تولید کالا و خدمات اختصاص یابد.

5) تسهیل در جلب مشارکت منابع مالی و سرمایه گذاری خارجی به منظور تسریع امر واگذاریها و جبران کمبود نقدینگی بخش های داخلی.

6) کنترل و نظارت شرکت های دولتی برای جلوگیری از انجام فعالیت های تجاری  که در اساسنامه این شرکت ها پیش بینی نشده است.

7) حرکت به سمت آزادسازی اقتصادی و اقداماتی چون : اصلاح ساختار تجاری،اصلاح مقررات گمرکی،اصلاح قیمت های داخلی،گسترش و رقابت در بازارهای خارجی و ...

8) تکیه به نظام بازار به جای دخالت مستقیم دولت در قیمت گذاری و تخصیص کالا و خدمات.

9) اصلاح ساختار فرهنگی و بینشی جامعه و اطلاع رسانی مناسب و فرهنگ سازی خصوصی سازی.

10) استفاده از منابع آزاد شده  توسط این جریان به منظور گسترش خدمات تامین اجتماعی و مقابله با مشکلات مرتبط با کاهش فرصت های شغلی ناشی از اجرای این سیاستها.

11) مطالعه و ارزشیابی دقیق دارایی های شرکت های دولتی مشمول امر واگذاری به منظور شفافیت در فرآیند واگذاری ها.

12) نظارت بر فعالیت ها و روشهای موجود در بازار بورس اوراق بهادار در فروش سهام شرکت های دولتی.

13) نظارت بر نحوه انجام معاملات به روش مزایده و مذاکره و کنترل و هدایت اینگونه روشها.

14) نظارت بر نحوه اعلام فروش شرکت ها توسط دستگاههای ذیربط و تسهیل ایجاد بازار هر چه نزدیکتر به شرایط رقابتی و ایجاد شفافیت در معاملات.

16) نظارت پس از واگذاری ها : نظارت بر امور واگذاری ها نه تنها به سالهای قبل از واگذاری و طی مراحل آن محدود نمی گردد بلکه نظارت های بعد از فرآیند واگذاری مبنی بر چگونگی روند فعالیت شرکت های واگذار شده از ابعادگوناگون اجتناب ناپذیر بوده و از اهمیت بسزایی برخوردار است.

کنترل و نظارت های مذکور می بایست توسط نهادهای مسوول و بر اساس نقش و وظایف آنها که درقسمت قبل به آن پرداختیم صورت پذیرفته و در عین حال انسجام و هماهنگی میان این نهادها حفظ شود تا در کنار سایر راهکارهای ارائه شده، اجرای مطلوب و موفق سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی در راستای رشد اقتصاد ملی،گسترش مالکیت عمومی به منظور تامین عدالت اجتماعی و اقتصادی، ارتقای هر چه بهتر و بیشتر کارایی بنگاههای اقتصادی،افزایش رقابت و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی،محقق گردد.                                 نهایتا پیشنهاد میشود کمیسیون راهبردی نظارت بر اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مرکب از نمایندگان ریاست مجمع تشخیص مصلحت (مسوول کمیسیون) ، ریاست مجلس شورای اسلامی ، ریاست قوه قضاییه و ریاست جمهوری  با وظایف راهبردی و نظارتی تشکیل  تا بر حسن اجرای سیاست ها و اصلاح و کنترل امور، نظارت مستمر داشته باشد و گزارشات دوره ای از پیشرفت امور و موانع و چالش های پیش رو و پیشنهادات مناسب را به مجمع و قوای سه گانه برای اخذ تصمیم مناسب ارائه نماید.

 

9- منابع و مآخذ:

1- ابلاغیه سیاستهاى کلى اصل 44 قانون اساسى ، مؤسسه پژوهشی فرهنگی انقلاب اسلامی ، دفترحفظ و نشرآثارحضرت آیت الله العظمی سیدعلی خامنه ای

2- گزارش عملکرد خصوصی سازی در ایران ، سازمان خصوصی سازی ، سال 1386

3- رحیمی بروجردی ، علیرضا ، خصوصی سازی ، انتشارات دانشگاه تهران ، 1385

4- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

5- کمیجانی، اکبر ،  ارزیابی عملکرد خصوصی سازی در ایران ، انتشارات معاونت امور اقتصادی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، 1382

6- قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

7- گزارش عملکرد خصوصی سازی ، سازمان بورس و اوراق بهادار تهران

8- ماهیت خصوصی سازی در ایران و مقایسه اهداف و عملکرد ، موسسه تحقیقاتی تدبیر اقتصاد ، 1383

9- گزارش رییس ستاد اصل 44 شرکت ملی نفت ایران ، سایت توسعه فناوری صنعت نفت ایران ، اسفند 1386

10- گزارش سازمان بازرسی کل کشور، روزنامه جهان اقتصاد، بهمن 1386

11- متوسلی، محمود، خصوصی سازی یا ترکیب مطلوب دولت و بازار ، موسسه مطالعه و پژوهش های بازرگانی، 1373

12- متن کامل لایحه قانونی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) ، 1386

13- گزارشی همایش اصل 44 قانون اساسی، دانشگاه تهران، تالار الغدیر دانشکده مدیریت دانشگاه تهران، 5 آذر 1386

14- مجموعه قوانین و مقررات واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت (در برنامه های سوم و چهارم توسعه)، سازمان خصوصی سازی - مدیریت مطالعات و ارزیابی

15- خصوصی سازی مرحله به مرحله ، سازمان خصوصی سازی - مدیریت مطالعات و ارزیابی

16- قانون و مقررات خصوصی سازی در برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی، سازمان خصوصی سازی - مدیریت مطالعات و ارزیابی، با افزوده ها و اصطلاحات - بهمن 1382

17- چالشها و الزامات اجرای سیاستهای کلی اصل 44، رییس کمیسیون ویژه اصل 44 مجلس، فروردین 1386

18- سایت مجلس شورای اسلامی ،  www.majlis.ir

19- سایت مجمع تشخیص مصلحت نظام ، www.majma.ir

20- سایت سازمان بازرسی کل کشور ، www.gio.ir

21- سایت سازمان خصوصی سازی ، www.ipo.ir

22- سایت دیوان محاسبات کل کشور ، www.dmk.ir