hc8meifmdc|2011A6132836|PM_Website|tblnews|Text_News|0xfdff119e010000000a0a000001000100

 

نقش دستگاه‌های نظارتی دربرطرف کردن موانع اجرای سیاست‌های کلی اصل 44

سید محمد مهدی موسوی و علی حمیدی زاده[1]

چکیده:

در این مقاله به مبانی نظری خصوصی سازی اشاره شده و ضمن ارائه تعاریف خصوصی سازی، آثار خصوصی سازی و روش های مهم ومتداول خصوصی سازی، به خصوصی سازی در ایران پرداخته شده است. در ادامه با توجه به بیانات مقام معظم رهبری و ابلاغ سیاست های اصل چهل وچهار، اهم الزامات اجرایی این سیاست ها مورد بررسی قرار گرفته است. ایجاد پیش زمینه ها و الزامات اقتصادی و فرهنگی از جمله موارد یاد شده می­باشد و در این راستا دولت می-بایست فضای مناسب کسب و کار را تضمین نماید. به طور کلی فضای مناسب کسب وکار به شرایطی گفته می شود که بخش خصوصی در سطح خرد و کلان به انجام سرمایه گذاری، ایجاد اشتغال و افزایش بهره وری تشویق و ترغیب گردد. ارزیابی یک کشور به لحاظ این که آیا فضای مناسب سرمایه گذاری را ایجاد کرده است یاخیر، می تواند از طریق شاخص های زیادی انجام شود که عمدتا تحت عنوان شاخص های امنیت اقتصادی از آنها نام برده می شود. وضعیت ایران با توجه به این شاخص ها مورد بررسی قرار گرفته است.

الزامات قانونی و الزامات ساختاری هم از موارد دیگر می باشد. در بخش الزامات ساختاری به وجود هماهنگی و تعامل در قوای سه گانه و بخش های اقتصادی، حمایت از شاغلان بخش های دولتی پس از واگذاری، جلوگیری از شکل گیری انحصارات جدید، مصرف صحیح درآمدهای حاصل از واگذاری، لزوم رعایت اولویتها در واگذاری بنگاه های دولتی، افزایش رقابت و بهبود کارایی وایجاد سیستم نظارتی قوی بر مکانیسم خصوصی سازی اشاره شده است. در پایان مفهوم نظارت و کنترل، ویژگی های نظام کارآمد نظارتی و محدودیت های اعمال نظارت کارآمد تشریح و تبیین گردیده است.

 

واژگان کلیدی: خصوصی سازی، اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آزادی اقتصادی، ریسک اقصادی، فساد، نظارت و کنترل، سازمان بازرسی کل کشور

مقدمه

باوجودی که سال هاست در محافل مدیریتی سخن از محدودکردن تشکیلات دولتـی در تمام عـــرصـــه های اقتصادی، تولیدی و اجرایی می شود اما این گستردگی همچنان رو به فزونی است.

دولت اگرچه بزرگترین مجری در سطح کلان جامعه است اما این بزرگی به جای انجام نظارت و هدایت کارها با دراختیارگرفتن منابع مادی و نیروی انسانی فراوان در چرخه اقتصاد و تولید به اداره این منابع می پردازد. تا آنجا که امروز خود را با مشکلات عدیده ای روبرو ساخته است. این در حالی است که با در اختیار گذاشتن بسیاری از کارهای اجرایی در اختیار بخش خصوصی از یک سو می تواند از حجم مشغله و تورم کارهای اجرایی خود بکاهد و از سوی دیگر به افزایش رضایتمندی مشتریان و انتظارات نیروهای انسانی خود و نیز افزایش کیفیت خدمات در سطح خرد و کلان کمک شایانی کند.

تجربه کشورهایی که موفق به کوچک سازی بخش تشکیلاتی دولت های خـــود شده اند نشان می دهد که این کشورها به نتایج بسیار ارزنده ای از نظر اجرایی با کیفیت کارهای کلان خود دست یافته اند. به نظر می رسد نقش پررنگ دولت نیز در اداره کارها باید کاهش یابد و به جای آن روند نظارت بر کارها و هدایت امور توسط دولت توسعه یابد.

 

خصوصی سازی

تعاریف خصوصی سازی

"بیس لی[2]" و "لیتل چایلد[3]" خصوصی سازی را چنین تعریف کرده اند: خصوصی سازی ابزاری برای بهبود بازده فعالیت های اقتصادی (صنایع) از راه افزایش نقش نیرو های بازار است با این شرط که دستکم 50 درصد از سهام دولتی به بخش خصوصی واگذار شود. (مرادی، 1384، صص181- 180)

"کی[4]" و "تامسون" خصوصی سازی را این گونه تعریف می کنند:"اصطلاح خصوصی سازی، دربرگیرنده ی روش های متعدد و گوناگون برای دگرگون کردن رابطه دولت و بخش خصوصی است، از جمله"ملی نکردن[5]" یا فروش دارایی های دولتی، "مقررات زدایی[6]" یا از میان برداشتن ضوابط محدود کننده و معرفی رقابت در انحصار های مطلق دولتی، و "پیمان کاری[7]" یا واگذاری تولید کالاها و خدماتی که از سوی دولت اداره و تامین مالی می­شده است به بخش خصوصی".(صادقیان و امامی، 1384، ص200)

"شوارتز" تعریف خصوصی سازی را برای کشورهای با اقتصاد متمرکز، بسیار فراتر از انتقال مالکیت و تعدیل مقررات میداند: "خصوصی سازی به معنی پدید آوردن نظام اقتصادی تازه بر پایه ی بازار و در نتیجه دگرگونی و تحول در ابعاد گوناگون اقتصادی است." (مرادی، 1384، صص181- 180)

 

 آثار خصوصی سازی

کاهش اندازه (حوزه ی) فعالیت بخش دولتی

1.    انتقال مالکیت به بخش خصوصی و اعمال نظارت بر اقتصاد (حاکمیت به جای تصدی گری)

2.    افزایش کارآیی

مکانیسم آزاد و انعطاف پذیر، تصمیم گیری در بخش خصوصی به مدیران اجازه می دهد برای جلب و به کار گیری نیروهای ورزیده، پرداخت های مناسبی داشته باشند و به مقررات خشک پایبند و زیر فشار اتحادیه های کارگری نباشند. این نیروها، برسرهم شرایط را برای تخصیص بهینه و همچنین کاهش هزینه های تولید فراهم می آورند و در نتیجه کارآیی افزایش می یابد.

3.    کاهش کسر بودجه و بدهی های ملی

انتقال فعالیت های اقتصادی سبب کاهش هزینه ها و افزایش درآمد می شود

4.    تعدیل یارانه ها و کاهش نابسامانی قیمت ها

اگر خصوصی سازی با برنامه ریزی انجام گیرد می تواند بسیاری از موارد نا بسامانی در قیمت ها و یارانه ها را از بین ببرد.

5.    افزایش رقابت

در کشورهایی که دولت بخش گسترده ای از فعالیت قتصادی را در دست دارد، باید اصل رقابت را در عمل بپذیرد. بنابراین کنترل انحصار دولتی بر منابع و حقوق ویژه، باید رفته رفته از میان برداشته شود و امکانات و شرایط برابر برای رقیبان بالقوه واحدهای خصوصی فراهم آید.

6.    گسترش بازار سرمایه

فرآیند خصوصی سازی، مالکیت سهام را گسترش می دهد. در نتیجه ی این گسترش، میزان معاملات در بازار سرمایه افزایش می یابد و نهاد های مالی تازه و متنوعی پا می­گیرد. گسترش این واحد های مالی، امکانات سرمایه گذاری تازه ای پدید می آورد و سرمایه گذاری گسترده ی واحد های خصوصی را آسان می سازد.

7.    تامین منافع مصرف کننده

با خصوصی سازی، نظم بازار، جایگزین تصمیم گیری های سیاسی می شود و در پی آن تخصیص و بهره­وری منابع بر پایه انتخاب مصرف کنندگان قرار می­گیرد. شرکت­های خصوصی همواره انگیزه بیشتری برای تامین کالاها و خدمات مورد نیاز مصرف کنندگان از لحاظ کمی و کیفی دارند. (همان، صص182-185)

و آثار دیگری بر آن مترتب است که بیان آن از حوصله بحث این مقاله خارج می­باشد.

روش­های مهم ومتداول خصوصی سازی

روش­های متعدد و متنوعی برای واگذاری سهام بنگاه­ها و موسسات بخش دولتی به بخش خصوصی وجود دارد. اما باید اعتراف نمود که راهبردهای کلی جامعه، برنامه­های اقتصادی، اهداف خصوصی سازی، امکانات، محدودیت­ها، مشکلات و تنگناهای عملی است که در هر کشور روش­های خصوصی سازی را تعیین و دیکته می کند.

با این وجود می­توان بیان نمود که برای واگذاری سهام واحدها و خصوصی سازی از دو شیوه کلی و در مجموع از هفت روش زیر استفاده می­شود:

·        خصوصی سازی همراه با واگذاری مالکیت

·        خصوصی سازی بدون واگذاری مالکیت

 

الف) خصوصی سازی همراه با واگذاری مالکیت

1)              عرضه عمومی سهام واحدهای دولتی

این روش یکی از مهم ترین و متداول ترین روش های واگذاری مالکیت (خصوصی سازی) در اکثر کشور ها است. بهترین ابزار عملی برای اجرای این روش مکانیزم بازار بورس اوراق بهادار است. در این روش بخش عمومی، تمام یا بخش عمده ای از سهام واحدها و موسسات اقتصادی خود از طریق بازار بورس به عموم مردم عرضه می کند. این روش برای واگذاری واحدهایی مفید و کارا است که ویژگی های زیر را دارا باشند:

1.    سهامی عام باشند.

2.    از نظر قانونی، سود آوری و وضعیت مالی دارای شرایط رضایتبخش باشند.

مزیت این روش در دو چیز می باشد:

1.    گسترش پایه های مالکیت وامکان مشارکت عمومی مردم.

2.    به کارگیری پس اندازهای کوچک و بلا استفاده مردم.

2)              فروش خصوصی سهام

 دراین روش دولت تمام یا قسمتی از سهام شرکت های دولتی را به یک یا چند نفر متقاضی از پیش تعیین شده می فرشد. مزیت این روش به شرح زیر است:

1.    سرعت انجام این روش از سایر روش ها بیشتر است.

2.  در مورد شرکت هایی که عملکرد مالی مناسبی نداشته ونیاز به مدیریت قوی و با تجربه دارند، قابل اعمال است.

3.    دارای انعطاف پذیری بسیار است.

4.    در کشورهایی که بازار بورس فعال نیست تنها روش فروش واحدهای دولتی است.

3)              سرمایه گذاری جدید بخش خصوصی در واحدهای دولتی

در واقع در این روش، دولت سهام خود را واگذار نمی کند بلکه با فروش سهام جدید، قسمتی از مالکیت شرکت را به بخش خصوصی واگذار می­نماید. بنگاه­ها و موسسات اقتصادی به شرکت­های عام و مختلط دولتی-خصوصی تبدیل شده و زمینه برای افزایش کارایی مساعد می گردد.

مزیت این روش: بازسازی و تقویت شرکت های دولتی

4)              فروش داراییهای شرکت یا موسسه دولتی

در این روش، دارایی های بنگاه ها و موسسات اقتصادی به فروش می رسد.

5)              تجزیه واحدهای بزرگ دولتی به واحدهای کوچک­تر

6)              فروش شرکت به کارکنان و مدیران

در این روش تمام یا درصد قابل توجهی از سهام شرکت به مدیران و کارکنان شرکت فروخته می شود.

ب) خصوصی سازی بدون واگذاری مالکیت

7)              عقد قرارداد واگذاری مدیریت یا اجاره واحدها به بخش خصوصی سازی

 در این روش دولت از طریق عقد قرارداد مشخص طی یک دوره معین، در ازاء حق الزحمه تعیین شده، مدیریت تکنولوژی، انضباط حاکم بر واحدهای بازار، مهارت­ها و تجربه­های بخش خصوصی را وارد واحد­های دولتی می کند. لذا در این روش هیچ گونه مالکیتی انتقال نمی­یابد و تنها به واگذاری مدیریت اکتفا می­شود. (کمیجانی، 1382، صص 60-56)

 

خصوصی سازی در ایران

موضوع خصوصی سازی (واگذاری فعالیت های اقتصادی به بخش خصوصی) از سال 1368 در خط مشی ها و سیاست های برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مطرح و زمینه اجرایی آن با تصویب نامه مورخ 29/3/1370 هیئت وزیران و اعلام فهرست حدود 400 شرکت دولتی و متعلق به دولت به منظور دستیابی به ارتقا کارایی وکاهش حجم تصدی دولت در فعالیت های اقتصادی غیرضروری و نیز ایجاد تعادل اقتصادی و استفاده بهینه از امکانات و منابع کشور فراهم آمد.

تبصـره 32 قانون اول برنامه توسعه، تصویب نامه های هیئت وزیران در سال های 70 و 71، متعاقباً قانون نحوه واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت به ایثارگران و کارگران، قانون مصوب مرداد سال 1373 مجلس شورای اسلامی، تبصره 35 قانون بودجه سالهای 77 و 78 کل کشور و در انتها بند »ف« تبصره »2« قانون بودجه سال 1379 کل کشور مجموعه ای است که بعضاً نیز با جهت گیریهای متفاوت با هم، مبنای قانونی و مقرراتی برنامه واگذاری سهام را در سالهای قبل از اجرای برنامه سوم توسعه پدید آورده است.

میزان واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت در فاصله سالهای 1370 لغایت 1380 بالغ بر 8329 میلیارد ریال است. این درحالی است که مسئله واگذاری بخش دولتی به بخش خصوصی تنها از سال 1379 روند آهسته ای را آغازکرده و قبل از این سال حرکت آن بسیار کند و محتاطانه بوده است. از عوامل کند بودن روند خصوصی سازی در سالهای فوق می توان به فقدان شفافیت در قیمت گذاری و واگذاری دستگاه های دولتی اشاره کرد.

 

روش های خصوصی سازی در ایران

در حال حاضر دولت جمهوری اسلامی ایران از طریق سازمان خصوصی سازی نسبت به واگذاری سهام یا بخشی از سهام شرکت­های دولتی و وابسته به دولت به بخشهای غیر دولتی اقدام می نماید.

بر اساس این روش، واگذاری از سه طریق بورس، مزایده و مذاکره مجاز شناخته شده است.

البته واگذاری گسترده سهام به عموم مردم در قالب طرح سهام عدالت، روش دیگری از خصوصی­سازی است که بر مبنای آئین نامه "افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون" عملاً از سال 1384 در دستور کار سازمان خصوصی سازی قرار گرفته است.

در هر یک از دو روش بورس و مزایده انجام واگذاری­ها به صورت های زیر انجام می پذیرد:

1.         واگذری سهام به صورت بلوکی:

هنگامی که درصدی از سهام یک شرکت به صورت یکجا عرضه می­گردد، به آن عرضه بلوکی سهام می­گویند.

2.        واگذاری سهام به صورت تدریجی

این واگذاری که از طریق سازمان بورس اوراق بهادار ممکن می باشد، میزانی از سهام یک شرکت است که از طریق بورس به عموم مردم و بر مبنای قیمت تابلوی بورس فروخته می شود.

3.        واگذری سهام به صورت ترجیحی

سهام ترجیحی سهامی است که به کارگران و مدیران شرکت های قابل واگذاری، تعلق می گیرد. این سهام حداکثر معادل 5% از سهام شرکت­های مصوب تا سقف مبلغ سیصد میلیون (300000000) ریال به ازاء هر نفر می­باشد. پنجاه میلیون(50000000) ریال آن با قیمت میانگین واگذار گردیده و ما بقی با رعایت سقف برابر حقوق و مزایای مستمر ماهیانه دریافتی هر یک از واجدین شرایط با قیمت روز واگذاری تعلق می گیرد. این سهام تماماً قسطی به صورت ده ساله مساوی سالیانه بدون فروش اقساطی واگذار می گردد.

فرایند انجام خصوصی سازی در ایران

به عنوان اولین گام جهت فراهم آوردن زمینه واگذاری سهام شرکت­های دولتی و متعلق به دولت، این شرکت ها در قالب شرکت های مادر تخصصی دسته بندی می گردند.

شرکت های مادر تخصصی فهرست شرکت های قابل واگذاری پیشنهادی خود را به دبیر خانه هیأت عالی واگذاری تقدیم نموده و این دبیرخانه فهرست مذکور را به تائید و تصویب هیأت عالی واگذاری و سپس هیأت وزیران می رساند.

هیأت عالی واگذاری که دبیر خانه آن در سازمان خصوصی سازی مستقر بوده و مرکب از هفت عضو شامل وزیر امور اقتصادی و دارایی (رئیس هیأت عامل)، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، رئیس کل بانک مرکزی، وزیر وزارتخانه ذیربط (حسب مورد)،وزیر دادگستری و نمایندگان کمسیون های امور اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات (هر کدام یک نفر) به عنوان ناظر و با انتخاب مجلس شورای اسلامی، می باشد. به عنوان اولین حلقه تصمیم گیری و اجرای زنجیره خصوصی سازی در کشور، با تائید فهرست اسامی شرکت­های قابل فروش، نظارت بر فرایند واگذاری پیشنهاد آئین نامه ها و تصویب دستوالعمل های مورد نیاز خصوصی سازی و تصویب قیمت پایه سهام می پردازد.

بعد از نهایی شدن فهرست شرکت­های قابل واگذاری و برنامه زمانبندی و روش واگذاری آنها، این شرکت­ها به وکالت از شرکت­های مادر تخصصی در اختیار سازمان خصوصی سازی قرار می گیرند.

سازمان خصوصی سازی ضمن دریافت مدارک و اطلاعات لازم از شرکت های مادر تخصصی نسبت به ارزیابی سهام و تعیین قیمت پایه آنها اقدام نموده و پس از اخذ تصویب نهایی قیمت توسط هیأت عالی واگذاری، نسبت به اعلام عمومی فروش در جراید کثیرالانتشار در خصوص واگذاری سهام شرکت­های دولتی و متعلق به دولت اقدام می نماید. (سازمان خصوصی سازی(1386) [بروشور] صص5-8)

طرح توزیع سهام عدالت:

طرح توزیع سهام عدالت در راستای اجرایی شدن آئین نامه مورخ 17/11/1384 ( اصلاح شده در 28/8/1385)، هیأت وزیران با اهداف عمده:

1.         توسعه مشارکت عمومی؛

2.         توزیع عادلانه ثروت و درآند و کاهش فاصله طبقاتی و فقر؛

3.         کاهش تصدی گری دولت؛

4.         افزایش سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور؛

عملاً از سال 1384 وارد شرح فعالیت­های سازمان خصوصی سازی گردید. بر مبنای این طرح اقشار آسیب پذیر جامعه با اولویت افراد واقع در دو دهک پایین درآمدی جامعه مشمول دریافت سهام شرکت­های دولتی گردیده اند. در حال حاضر سهم در نظر گرفته شده برای هر فرد 500.000 تومان و حداکثر برای هر خانواده 2.500.000 تومان می­باشد.

در مرحله اول طرح 4.600.000 نفر از افراد تحت پوشش کمیته امام خمینی، سازمان بهزیستی و رزمندگان فاقد شغل و درآمد، از این سهام بهره­مند گردیده­اند.

اعلام سیاست های راهبردی و بسیار مهم نظام درباره بند ج اصل چهل و چهار قانون اساسی و شتاب گرفتن رشد و توسعه اقتصادی و عادلانه در کشور

حضرت آیت الله خامنه ای رهبر معظم انقلاب اسلامی سیاست های کلی بند ج اصل چهل و چهار قانون اساسی را درباره توسعه بخش های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت ها و بنگاه های دولتی‏، به رؤسای سه قوه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کردند.

اجرای این سیاست های استراتژیک که واگذاری هشتاد درصد از سهام کارخانه ها و بنگاه های بزرگ دولتی مشمول اصل چهل و چهار را شامل می شود زمینه تحقق اهدافی بسیار مهم از جمله سرعت یافتن روند رونق اقتصادی و توسعه کشور، اجرای عدالت اجتماعی، فقرزدایی و دستیابی به اهداف سند چشم انداز بیست ساله را فراهم می کند.

در پرتو این سیاست ها نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم به سیاستگذاری، هدایت و نظام تغییر می یابد و ضمن توسعه سرمایه انسانی متخصص، بخش های مختلف اقتصادی کشور برای مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی در یک فرایند تدریجی و هدفمند تقویت می شوند. (سازمان خصوصی سازی(1386) [بروشور] صص5-8)

اهم الزامات اجرایی سیاست های ابلاغی اصل چهل و چهارم قانون اساسی

توسعه موفق مستلزم آن است که دولت بازار را کامل کند، نه این که جانشین آن شود. به عبارت دیگر دولت نه جانشین، بلکه مکمل حیاتی بازار است. بازار بدون مداخله موثر وهدایت دولت نمی تواند به درستی کار کند و دولتی که نتواند با بازار کار کند قطعا غیر موثر و ناکارامد خواهد بود.

اما در ایران به دلیل وجود درآمدهای نفتی و تسلط دولت بر آن، نه تنها اقتصاد کشور را دچار بیماری های مختلفی کرده است بلکه دولت از آن به عنوان ابزاری جهت گسترش دیوانسالاری اداری و پر کردن خلل های ناشی از ضعف عملکرد خود در عرصه های مختلف افتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی استفاده کرده است. همین امر باعث شده است ایران از نظر شاخص های توسعه و سرمایه گذاری موقعیت مناسبی در مقایسه با سایر کشورها نداشته باشد. این موضوع دلالت بر آن دار دکه برای برون رفت از وضعیت نامناسب موجود، توسعه نهادهای لازم و فراهم نمودن زمینه های مناسب برای کارکردهای بازار و بخش خصوصی ضرورتی اجتناب ناپذیر است.

بدین ترتیب مقام معظم رهبری با تشخیص این ضرورت ها در ابلاغیه های خود با استناد به اصل 44 قانون اساسی به روشنی کارکرد دولت و بخش خصوصی را تصریح نموده است و حوزه فعالیت هر یک را مشخص نموده اند. در این قسمت سعی خواهیم کرد با تاکید بر بیانات مقام معظم رهبری و نیز با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی کشور الزامات اجرای سیاست های ابلاغی را در حوزه های مختلف مورد بررسی قرار دهیم.

1.   پیش زمینه ها و الزامات اقتصادی و فرهنگی

یک اقدام بزرگ ملی نیازمند فرهنگ سازی، اطلاع رسانی و اگاه ساختن عموم جامعه است تا از این طریق برداشت ها و انتظارات یکسانی از ابعاد و اجزا و آثار قابل پیش بینی آن در کل جامعه ایجاد یابد. در راستای اجرای سیاستهای ابلاغی اصل 44 که در آن بر افزایش مشارکت مردمی و خصوصی سازی تاکید شده است ایجاد زیر ساخت های اقتصادی و فرهنگی لازم در جامعه برای پذیرش آن همچنین افزایش اعتماد مردمی به این فرایند و دیگر سیاست های دولت مستلزم توجه به نکات و مسائلی است که در تقویت فرهنگ خصوصی سازی و اعتماد عموم به انجام موفق آن از سوی دولت و ایجاد فضای مناسب لازم برای آن موثر است. در ذیل به برخی از این موارد اشاره می گردد: (عزیز خانی، 1385)

1.1.    تضمین فضای مناسب کسب وکار

به طور کلی بخش خصوصی داخلی و خارجی نیازمند محیط کسب و کار مناسب برای فعالیت است. هر قدر محیط کسب و کار مناسب تر باشد ریسک های تجاری و غیر تجاری سرمایه گذاری و ریسک توسعه فعالیت های تو لیدی کمتر و از این رو هزینه های مبادله در اقتصاد پایین تر خواهد بود. به طور کلی فضای مناسب کسب وکار به شرایطی گفته می شود که بخش خصوصی در سطح خرد و کلان به انجام سرمایه گذاری، ایجاد اشتغال و افزایش بهره وری تشویق و ترغیب گردد.

نظری بر وضعیت ایران

بنیاد هریتیج [8]یک مؤسسه غیردولتی آمریکا است که هر سال با استناد به روش‌های مختلف، کشورهای جهان را از لحاظ 10 شاخص مختلف، رتبه‌بندی می‌کند. شاخص کل بنیاد هریتیج به نام شاخص آزادی اقتصادی[9] در جهان مشهور است. ایران در سال 2006 از نظر بسته بودن فضای اقتصادی با کسب نمره کل 51/4 از 5 نمره، در بین 157 کشور جهان، رتبه 156 را به خود اختصاص داده بود. (ماهنامه اقتصاد ایران، شماره 86، ص86)

 در سال 2007 این بنیاد نمرات 0 تا 100 را برای هر شاخص در نظر گرفته است. هرچقدر نمره شاخص به صفر نزدیک‌ تر باشد، نشان‌دهنده بسته بودن و وجود محدودیت‌های بیشتر می‌باشد. نتیجه ارزیابی این بنیاد از آزادی اقتصاد ایران برای سال 2007، ارایه نمره 1/43 و کسب رتبه 150 در بین 157 کشور جهان می‌باشد.

در همین راستا، ایران در بین 17 کشور منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا رتبه 16 را در اختیار دارد که بیانگر آزادی اقتصادی بسیار پایین آن می‌باشد، به طوری که امتیاز کلی آزادی اقتصاد ایران از یک سوم متوسط امتیاز منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا هم پایین‌تر است. شاخص‌های ایران از لحاظ آزادی کسب و کار، آزادی تجارت، آزادی سرمایه‌گذاری، ‌آزادی مالی، حقوق مالکیت و رهایی از فساد، همگی پایین هستند. در زیر نمره شاخص ها برای ایران به همراه برخی از مهم ترین دلایل اختصاص این نمرات آورده شده است: (ماهنامه اقتصاد ایران، شماره 98، ص67)

نگاره شماره یک: ارزیابی آزادی اقتصادی در ایران و مهمترین دلایل آن

همچنین در این گزارش آمده است: "در سال 2005 دولت ایران 4/31 درصد از محصول ناخالص داخلی کشور را به مصرف رسانده است. در همین سال، دولت 5/‌51 درصد از کل درآمدهای خود را از محل فروش اموال و املاک دولتی و دریافت مالیات‌ها به دست آورده است. به همین دلیل، خصوصی ‌سازی در اقتصاد ایران پیشرفت بسیار کُندی داشته است. هر چند اخیرا دولت ایران به غیر از صنایع نظامی و امنیتی و شرکت ملی نفت ایران، مجوز فروش 65 درصد سهام شرکت‌های دولتی را صادر کرده است ولی قانون اساسی ایران به خارجی‌ها اجازه نمی‌دهد امتیاز و سهام کامل پروژه‌های نفت و گاز این کشور را در اختیار داشته باشند."

نمره ها به وضوح حضور گسترده و محدود کننده دولت و شدت اهمیت برنامه ریزی برای رهایی از بند اقتصاد دولتی به عنوان یکی از اولویت های برنامه جامع خصوصی سازی در ایران را نشان می دهد.

ارزیابی یک کشور به لحاظ این که آیا فضای مناسب سرمایه گذاری را ایجاد کرده است یاخیر، می تواند از طریق شاخص های زیادی انجام شود که عمدتا تحت عنوان شاخص های امنیت اقتصادی از آنها نام برده می شود.

برخی از موسسات بین المللی همه ساله شاخص های بسیاری را برای کشورها تدوین و محاسبه می کنند. در ادامه برخی از شاخص های مهم را برای کشور ایران مرور می کنیم:

نگاره شماره دو: رتبه بندی ایران در ریسک سرمایه گذاری درسال 2006

بر اساس این جدول ریسک های سرمایه گذاری در کشور بسیار بالا می باشند و با توجه به گزارش سازمان شفافیت بین الملل در سال 2005 که رتبه ایران را از لحاظ میزان شفافیت و نبود فساد در بین 158 کشور 88 ام اعلام کرده است و با عنایت به اینکه یکی از پی آمدهای مهم فساد کاهش اطمینان و اعتماد مردم در فضای اقتصادی است یکی از مهمترین دلایل بالا بودن ریسک­های سرمایه گذاری در کشور را می توان میزان شفافیت کم فضای اقتصادی و فساد گسترده در بخش اقتصادی جامعه مطرح کرد. لذا در این بخش مروری بر ادبیات نظری فساد خواهیم داشت و اثرات آن، علی الخصوص بر میزان موفقیت سیاست های ابلاغی از طرف مقام معظم رهبری را بررسی می کنیم.

 

فساد

فساد[10] مسأله‌ای است که در تمام ادوار گریبانگر دستگاه ها و سازمان ها بوده و هسته اندیشه بسیاری از دانشمندان و متفکران سیاسی را تشکیل می‌داده است. فساد اداری پدیده‌ای همزاد حکومت است.

تعریف فساد

اصطلاح فساد از فعل لاتین rumpere و به معناى شکستن است. بنابراین در فساد چیزى مى شکند یا نقض مى شود. این چیزممکن است یک رفتاراخلاقى یا شیوه قانونى یا غالبا مقررات ادارى باشد.

بانک جهانى و سازمان شفافیت بین الملل فساد را سوء استفاده از اختیارات دولتى قدرت عمومى براى کسب منافع شخص خصوصى مى دانند. این تعریف مورد توافق عمومى در جهان است.

انواع فساد

فساد تا جایی که به سازمان و فرآیندهای سازمانی مربوط می‌شود، به اجزای سه‌گانة سیاسی، قانونی و اداری قابل تقسیم است.

1 ـ فساد سیاسی: بنا به تعریفی کلی، فساد سیاسی عبارتست از سوء استفاده از قدرت سیاسی در جهتا هداف شخصی و نامشروع (آقا بخشی، 1366، ص 199)

2 ـ فساد قانونی: منظور از فساد قانونی، وضع قوانین تبعیض‌آمیز به نفع سیاستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حکومت است.

3 - فساد اداری: تعریفی که نسبت به سایرتعاریف فساد اداری ترجیح داده می‌شود تعریفی است که از سوی ساموئل هانتینگتون ارائه شده است. وی معتقد است: فساد اداری به مجموعه‌ی رفتارهای آن دسته از کارکنان بخش عمومی اطلاق می‌شود که در جهت منافع غیر سازمانی، ضوابط و عرف پذیرفته شده رانادیده می‌گیرند (هانتینگتون، 1370، ص ص 91 ـ 90)

در مجموع تعاریف فساد اداری به چهاردسته قابل تقسیم بندى است:

1.        تعریف قانونى فساد ادارى: فساد ادارى عبارتست از استفاده غیر قانونى از اختیارات ادارى/ دولتى براى نفع شخصى.

2.        تعریف فساد بر مبناى افکار عمومى جامعه: برخى از محققان معتقدند که فساد ادارى را باید با توجه به دیدگاههاى عمومى مردم تعریف کرد. در این راستا اقدامى در چارچوب فعالیت هاى ادارى/ دولتى مصداق فساد را مى یابد که از دید مردم یک جامعه غیر اخلاقى و مضر باشد.

3.        تعریف فساد بر اساس منافع عمومى: برخى از محققان فساد ادارى را آن گروه از اقدامات کارمندان و مسؤولان دولت می‌دانند که نخست به منافع عمومى لطمه بزند و دوم هدف از انجام آن رساندن فایده به عامل کارمند اقدام کننده یا به شخص ثالثى که عامل را براى انجام این اقدام اجیرکرده است باشد.

4.        تعریف فساد ادارى بر اساس نقش و وابستگی‌هاى اجتماعى و خانوادگى در تصمیمات کارمندان: تانزى معتقد است یک کارمند یا مسؤول دولتى هنگامى مرتکب فساد ادارى شده است که در اتخاذ تصمیمات ادارى تحت تاثیر منافع شخصى و یا روابط و علایق خانوادگى و دوستی‌هاى اجتماعى قرارگرفته باشد.(Tanzi| 1995)

 

علل فساد اداری

از آنجایی که بسیاری از فساد اداری دولتی متوجه و ردیابی شونده در مداخله‌گیرهای دولت ها در امر اقتصاد است، ‌خط مشی هایی که در جهت آزادسازی[11]، تثبیت اقتصادی[12]، مقررات زدایی[13] و خصوصی‌سازی صورت می‌گیرد به شکلی فزاینده می‌تواند فرصت ها را برای رفتارهای مترتب با رانت و جستجو و برخورداری از رانت[14] و فساد اداری کاهش دهد.

عوامل موثر بر فساد ادارى

ارتکاب فساد مانند هر عمل دیگرى که یک فرد انجام مى‌دهد ریشه عقلاى دارد؛ یعنى هنگامى فرد مرتکب فساد می‌شود که از دیدگاه خودش منافع مورد انتظار از هزینه‌هاى اقدام مورد نظر بیشتر باشد. در این راستا به فساد ادارى به عنوان یک جرم نگاه کنیم که ارتکاب آن براى مجرم هزپنه‌ها و منافعى را دربردارد و البته خطرکشف جرم و مجازات نیزبه عنوان هزینه‌هاى احتمالى در محاسبات قبل ازاقدام مجرم وارد مى شوند.

با بررسى یافته‌هاى صاحب نظران و منابع تخصصى در رابطه با علل فساد ادارى عوامل مختلف مطرح شده در چهار دسته عوامل ادارى و مدیریتى، عوامل اقتصادى، عوامل فرهنگى و اجتماعى و عوامل سیاسى نقسیم بندى مى­شوند.

انواع فساد اداری از دیدگاه هیدن هیمر(بر اساس میزان گستردگی فساد)

فساد اداری سیاه: دلالت بر عملکرد یا رفتاری دارد که از نظرتوده ها و نخبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود.

فساد اداری خاکستری: کاری که از نظر اکثر نخبگان منفور است اما توده ها مردم در مورد آن بی تفاوت هستند.

فساد اداری سفید: کاری که ظاهر مخالف قانون است اما اکثر اعضای نخبگان سیاسی و اکثر مردم عادی آنرا آنقدر مضر و با اهمیت نمی دانند که خواستار تنبه عامل آن باشند.

 

پی آمد های فساد

فساد از درجة مشروعیت و اثر بخشی دولت ها می‌کاهد، ثبات و امنیت جوامع را به خطر می‌اندازد و ارزش های دموکراسی و اخلاقیات را مخدوش می‌سازد و از این طریق مانع توسعة سیاسی و اجتماعی جامعه می‌شود.(شکراللهی، 1378)

وجود فساد برابر با کاهش اعتماد عمومی به دولت و کاهش سرمایه گذاری است، که در نهایت فرایند خصوصی سازی را به شکست می کشاند.

فساد منجر به افزایش هزینه معاملات و مانع از توسعه پایدار می گردد و در نهایت موجب تضعیف اعتقاد مردم به توانایی و اراده سیاسی دولت برای جلوگیری از زیاده طلبی ها و نیز باعث قطع امید مردم به آینده ای بهتر می گردد.

از دیدگاه اقتصادى فساد به افزایش هزینه هاى اقتصادى، افزایش درآمدهاى نامشروع و توجیه غیر منطقى عقب ماندگیهاى اقتصادى منجرمیگردد. (شرکت تعاونى اعتبارکارکنان سازمان امور استخدامى کشور گزارش، 1379)

فساد رشد اقتصادی را کند می‌کند زیرا انگیزة سرمایه‌گذاری را چه برای سرمایه‌گذاران داخلی و چه برای سرمایه‌گذاران خارجی کاهش می‌دهد. شواهد بیانگر اینست که سرمایه‌گذاری در یک کشور به نسبت فاسد درمقایسه با یک کشور غیرفاسد معادل 20% مالیات اضافی بر سرمایه‌گذاری است.

(Kaufman|1997| pp114-131)

هانتینگتون معتقد است درجامعه‌اى که فساد فراگیرشده باشد، بهبود شرایط باگسترش بیشتر فساد میسر نیست. (هاشمى، 1379)

تحقیقات نشان دهنده رابطه منفی بین فساد اداری و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و رشد اقتصادی می­باشد.

به نگاره ذیل توجه کنید.

نگاره شماره سه: رابطه بین فساد اداری، ریسک اقتصادی و میزان سرمایه گذاری

 SHAPE  \* MERGEFORMAT

کاهش میزان اعتماد

افزایش میزان ریسک

سرمایه گذاری بیشتر

عدم سرمایه گذاری

فساد اداری سفید

فساد اداری سیاه

فساد اداری خاکستری

عدم وجود فساد

اعتماد بیشتر

بی اعتمادی

افزایش میزان فساد اداری

کاهش میزان سرمایه گذاری بخش خصوصی

ریسک کمتر

ریسک بالا

به عقیده میشاییل ویهن(2004)، در حالی که خصوصی سازی به عنوان ابزاری برای مقابله با فساد طولانی و مدید دولتی دیده شده، خود فرایند خصوصی سازی در بسیاری از موارد درگیر فساد فراگیر شده است و علی رغم همه تلاش ها برای بازداشتن از فساد، فرایند خصوصی سازی در هر کشوری در برابر فساد آسیب پذیر می باشد.

آسیب پذیری فرایند خصوصی سازی در برابر فساد به طور عمده با عوامل زیر در ارتباط است:

1-             روش خصوصی سازی

2-             محیط کلان و عمومی حکومت

3-             کیفیت و تناسب قوانین و مقررات نظام های سیاسی، اقتصادی و حقوقی

4-             وجود استراتژی ها و خط مشی های روشن و واضح خصوصی سازی

5-             وجود ساختارها و نهادهای اداری و قضایی موثر و مشروع

6-             سیستم کنترل پارلمانی و حسابرسی خارجی و داخلی اثربخش (Wiehen| 2004|9)

بر این اساس، مهار فساد اداری و جلب اعتماد عمومی از مهمترین نقش های نهاد های نظارتی در بخش اقتصادی بوده که کمک شایانی به موفقیت سیاست های اجرایی اصل 44 قانون اساسی خواهد کرد، و برنامه های واگذاری مورد نظر سیاست های ابلاغی را قرین موفقیت خواهد کرد.

 

راه حل های مبارزه با فساد

از آنجا که کارکنان و شهروندانی که در یک اقدام فاسد درگیر می‌شوند به ارزیابی منافع و هزینه‌های این اقدام می‌پردازند؛ از این رو لذا روشهایی برای کنترل فساد اداری مؤثرند که به نحوی سبب کاهش منافع یا افزایش هزینه‌های مورد انتظار برای عوامل دخل در مسأله بشوند. به چنین روشهایی، مبارزه با فساد در چارچوب مدل عرضه و تقاضای فساد اطلاق می‌شود (جیبی، 1375، ص54). بنابراین روش های مؤثر کنترل فساد اداری باید حداقل یکی از نتایج ذیل را به دنبال داشته باشد:

الف ـ تقاضا برای فساد اداری را کاهش دهد.

1 ـ مقررات زدایی:

2 ـ بالا بردن سطح آگاهیهای عمومی:

ب ـ هزینه‌های ارایة خدمات فسادآمیز را برای کارکنان فاسد افزایش دهد.

1 ـ اصلاح نظام اداری:

2 ـ افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت:

3 ـ سیاست زدایی از نظام اداری:

4 ـ نظارت عمومی بر دستگاه های دولتی:

5 ـ تشکیل سازمان های مستقل مبارزه با فساد:

ج ـ خطر کشف و دستگیری عاملان فاسد را افزایش دهد.

1 ـ تشویق کارکنان و شهروندان به ارسال اطلاعات وافشاگری:

2 ـ آزادی مطبوعات:

به طور کلی راهکارهای زیر در جهت مبارزه با فساد در ایران پیشنهاد می گردد.

·                    توسعه مشارکت هاى مردمى در حرکت هاى مبارزه با فساد

·                    ساختن محیط اجتماعى فساد ناپذیر

·                    تقویت واجراى منظم و گام به گام برنامه ها وسیاست هاى مبارزه با فساد

·                    ایجاد تشکیلات ناظر و کنترل کننده و مبارزه با فساد

بنابراین (با توجه به توانایی، مسئولیت، نقش و وظیفه) دستگاه های نظارتی، (آنها) باید شرایطی را فراهم آورند که تقاضا برای فساد اداری کاهش پیدا کند یا هزینه های ارائه خدمات فساد آمیز را افزایش دهند و یا در نهایت خطر کشف و دستگیری عاملان فاسد را افزایش دهند و از این طریق با فساد اداری مبارزه کرده و شفافیت فضای اقتصادی را افزایش داده و باعث کاهش ریسک های سرمایه گذاری شوند و به ایجاد فضای کسب و کار مناسب که از الزامات اجرایی سیاست های ابلاغی می باشد در اجرای موفق سیاست های ابلاغی نقشی در خور توجه داشته باشند

1.2.    اصلاح افکار عمومی نسبت به خصوصی سازی

1.3.    شفاف سازی اطلاعات

بدیهی است هر تغییر سیاستی از سوی دولت با عکس العمل های مختلفی از سوی گروه های اجتماعی مواجه خواهد شد. برخی از آن استقبال خواهند کرد و برخی به رویارویی خواهند پرداخت و برخی دیگر تلاش خواهند کرد تا با انجام برخی اصلاحات آنها را به نفع خود مصادره کنند.از طرفی عقلانیت افراد جامعه موجب تصمیم گیری و پیش بینی آنها از وقایع جامعه و سیاست های دولت می گردد و به واسطه نوع پیش بینی به دست آمده کنش و واکنش های متفاوتی از افراد دیده می شود و آنچه در این میان به تصحیح پیش بینی ها و انتظارات کمک می کند وجود اطلاعات شفاف و به موقع از وقایع جامعه می باشد. بدین ترتیب مشخص است در ایجاد اعتماد میان مردم و دولت و داشتن انتظارات مثبت از اجرای سیاست ها، وجود شفافیت مهم تر است و مطمئنا با ایجاد فضای شفاف و پاسخگو واکنش های افراد و گروه های جامعه تقریبا یکسان و در یک جهت بوده و سیاست های مذکور تحت بمباران کنش ها و عکس العمل های مختلف قرار نخواهد گرفت که همین امر یکی از عوامل بازدارنده در اجرای موثر این سیاست ها می تواند باشد.

با توجه به امکان دستیابی به اطلاعات توسط دستگاه های نظارتی کشور، می توان از کارکردهای نظارت و دستگاه های نظارتی را شفاف سازی اطلاعات برای عموم مردم دانست، که از این طریق به شفافیت فضای عمومی و اقتصادی جامعه کمک شایانی می­شود و بدین سان حضور موثری در موفقیت واگذاری­ها، که از موارد مورد تاکید سیاست های ابلاغی است، و سلامت آنها خواهند داشت.

1.4.    ترویج فرهنگ سهامداری و تعاون

2.   الزامات قانونی

به منظور نیل به گسترش خصوصی سازی و افزایش کارایی و رقابت پذیری و توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی وحمایت از آنها در رقابت با بازارهای بین المللی تحقیق و بررسی های کارشناسی و شناخت عوامل موثر بر توانمند سازی و رقابت پذیری آنها ضروری است تا بدین وسیله اصلاحات قانونی و حقوقی و مالی و زیر ساختی لازم صورت گیرد. از جمله اصلاح برخی از قوانین جاری مانند قانون کار، تجارت خارجی و پولشویی، بورس اوراق بهادار،بیمه و مالیاتها و قانون جذب سرمایه گذاریهای مستقیم خارجی و... را می توان نام برد. همچنین مجلس باید با وضع قوانین کارا و شفاف و عادلانه بستر لازم برای واگذاری های سالم را فراهم کند. در حال حاضر چالش عدم وجود مجموعه مقررات یکپارچه و منسجم در زمینه خصوصی سازی و عدم شفافیت این امر و عدم وجود مجموعه مقررات باثبات و نهایتا عدم وجود سیاستهای یکسان و صحیح با ضمانت اجرایی قوی کاملا احساس میگردد.

از سوی دیگر وجود قوانین و مقررات بیش از حد برای سرمایه گذاری و اجرای ناکارامد آنها سرمایه را به سوی بخش های غیررسمی و زیر زمینی هدایت خواهد کرد. همچنین تعدد نهادها و سازمان ها و شوراهای مختلف برای تصویب قوانین و مقررات و بخشنامه ها از دیگر معضلات موجود پیش روی سرمایه گذاری در کشور به شمار می آیند. در مجموع می توان گفت علاوه بر موارد فوق عدم رعایت حقوق مالکیت، بوروکراسی یا نظام اداری پیچیده و دست و پاگیر، عملکرد نادرست بخش مالی در هدایت پس اندازها به سمت پروژه های مولد سرمایه گذاری، توسعه نیافتگی بازارهای سرمایه، قوانین و مقررات پیچیده، نارسایی در قوانین موجود و سایر اختلالات نهادی که اغلب غیر شفاف هستند، عدم همگرایی کامل با اقتصاد جهانی، مخاطره های سرمایه گذاری به دلیل ساختار نظام سیاسی کشور و عدم وجود ثبات و امنیت از مهم ترین عوامل موثر بر کندی روند سرمایه گذاری درکشور به شمار می روند.

3.   الزامات ساختاری

3.1.     وجود هماهنگی و تعامل در قوای سه گانه و بخش های اقتصادی

بدیهی است که بسیج تمامی ظرفیت های ملی به خصوص همراهی و همدلی سه بخش دولتی و خصوصی و تعاونی می تواند ضمانت اجرایی لازم را برای تحقق اهداف سیاست های ابلاغی اصل44 فراهم نماید. همچنین ابلاغ سیاست های راهبردی کاهش تصدی گری دولت و توسعه بخش غیر دولتی خطاب به روسای محترم سه قوه و مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت گرفته است و آنها مسئول اجرای دقیق و مطلوب این سیاستها هستند. لذا هر یک از آنها دارای وظایف و مسئولیت های ویژه ای در قبال تحقق اهداف این سیاست ها هستند. مجمع تشخیص مصلحت نظام که نقش اساسی در تدوین و نصویب این سیاست ها داشته است می تواند علاوه بر نقش نظارتی با ارائه راهکارهای تکمیلی تداوم و ضریب تضمین اجرای آن را قدرت و قوت بیشتری بخشد. همچنین ایفای نقش نظارتی مجلس در اجرای دقیق و مطلوب کاهش تصدی گری دولت و انتقال آن به بخش خصوصی و دولتی و همفکری نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در این خصوص بسیار مفید و موثر می باشد. قوه قضاییه نیز ضمن اجرای مسئولیت قضایی خود در جلوگیری از ایجاد فساد و رانت خواری، زد و بندها و و سواستفاده های مالی و مدیریتی می تواند در اجرای دقیق و عادلانه ابلاغیه مقام معظم رهبری نقش اساسی ایفا نماید.

3.2.     حمایت از شاغلان بخش های دولتی پس از واگذاری

3.3.     جلوگیری از شکل گیری انحصارات جدید

در واگذاری مالکیت و مدیریت بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل 44 قانون اساسی باید به این نکته توجه داشت، از آن جا که اکثر این منابع جز انحصارات طبیعی هستند ممکن است این واگذاری ها به انتقال انحصار از بخش دولتی به بخش غیر دولتی منجر شود و بروز چنین وضعیتی به مراتب ازدولتی بودن صنایع بزرگ موضوع اصل 44 بدتر بوده و شرایط اقتصادی را وخیم تر خواهد کرد و ممکن است دولت در این شرایط نتواند نقش حاکمیتی خود را به درستی اعمال کند.

3.4.     مصرف صحیح درامدهای حاصل از واگذاری

3.5.     لزوم رعایت اولویتها در واگذاری بنگاه های دولتی

3.6.     افزایش رقابت و بهبود کارایی

3.7.     ایجاد سیستم نظارتی قوی بر مکانیسم خصوصی سازی

در وهله اول باید توجه داشت که منظور از خصوصی سازی، رهاسازی دولت نیست بلکه تغییر نگرش به وظایف دولت مطرح است و دولت وظایف حاکمیتی خود را پس از واگذاری تصدی ها در امر نظارت و برنامه­ریزی و راهبرد اقتصادی موثر اعمال خواهد کرد و دخالت مستقیم در فرایند تولید، توزیع، فروش و صادرات نخواهد داشت. این امر منجر به تقویت سازمان های نظارتی و حسابرسی خواهد شد و بدین ترتیب از بیت المال محافظت شده و عدالت اجتماعی محقق خواهد شد. همچنین جهت امکان رسیدگی به دعاوی مربوط به تعاونی ها یا خصوصی سازی و واگذاری ها لازم است محاکم تخصصی و خارج از توبت تشکیل شود. به عبارت دیگر هزینه حمایت های قضایی در دادگاه های فعلی بسیار بالاست. بدین ترتیب به منظور کاهش این هزینه ها و تسهیل در احقاق حق، وجود محاکم تخصصی الزامی است. به این ترتیب و در صورت مشارکت موثر ونیز نظارت عمومی بر فرایند واگذاری می توان از شفاف سازی در امور مربوط مطمئن شد و از فسادهای مالی و رانت جویی افراد جلوگیری کرد.

با توجه به اهمیت نظارت در فرآیند خصوصی سازی و همچنین کارکرد های آن در ایجاد یک محیط سالم، در بخش بعدی به تشریح و تبیین نظارت پرداخته می شود.

نظارت و کنترل

تعریف نظارت و کنترل

استونر: کنترل عبارت است از فعالیتی منظم که ضمن آن نتایج مورد انتظار در قالب استانداردهای انجام عملیات معین می شوند. سیستم دریافت اطلاعات طراحی می گردد، عملیات پیش بینی شده و انجام شده با هم مقایسه می گردند، اختلافات و انحرافات مشاهده شده ارزیابی و میزان اهمیت آنها مشخص می شود و سرانجام اصلاحات لازم برای تحقق هدفها و ماموریتهای سازمان انجام می گیرد.

نوربرت وینر: نظارت چیزی نیست جز ارسال پیام هایی که به طور موثر رفتار گیرنده پیام را تغییر می دهد.

دسلر: هدف کلیه سیستم های نظارتی تاثیر گذاشتن بر رفتار است.

( دادگر؛ داود؛ 1380؛42)

مفهوم نظارت در مدیریت

•به کوششی که مدیر در جهت تطبیق عملیات با برنامه انجام می دهد تا میزان صحت و سقم فعالیت ها را به دست آورد نظارت گفته می شود.

•نظارت عبارت است از فعالیتی که باعث تطبیق عملیات با برنامه می شود. به عبارت دیگر نظارت چیزی است که نظام را در زمینه هدفهای مورد نظر از انحراف حفظ می کند.

( میر محمدی؛ سید محمد؛ 1383)

 

انواع نظارت و کنترل

nنظارت همگانی: از طرف مردم صورت می گیرد البته در صورت فراهم بودن زمینه ها؛ بویژه وجود آزادی های سیاسی-قانونی؛ با نظارت و اقدامات مقتضی اجرای قواعد حقوق اساسی را تضمین می کند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول 69؛ 54 و 84 وظیفه یا حق نظارت مردم انعکاس یافته است.

nنظارت سیاسی: مراد از نظارت سیاسی؛ نظارتی است که از نظر اعمال حاکمیت مطرح است. شاید بتوان این نظارت را نظارت همگانی دانست. نظارت همگانی تا آنجا که بر عملکرد نظام حاکم و رفتار اعضای آن اعمال می شود ماهیت سیاسی می یابد.

nنظارت قضایی: مراد از نظارت قضایی نظارتی است که از سوی قوه قضاییه اعمال می شود. بخشی از نظارتها به طرح دعوی احتیاج ندارد نظیر نظارت سازمان بازرسی که بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری (اصل 174 قانون اساسی) تشکیل شده است.

nنظارت اداری: مراد از نظارت اداری؛ نظارتی است که در دستگاه اداری( مجموعه سازمان های اداری کشور) و از سوی آن اعمال می شود. مانند نظارت دولت بر کار شهرداری ها. این نظارت ها توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان مدیریت و برنامه ریزی انجام می شود.

( میر محمدی؛ سید محمد؛ 1383؛46-44)

 

انواع نظارت از لحاظ استقلال

                        nنظارت برون دستگاهی

نظارتی است که توسط نهادی بیرون از سازمان انجام می گیرد برای مثال نظارت سازمان مدیریت ؛ سازمان حسابرسی؛ سازمان محیط زیست؛ سازمان تربیت بدنی و ...

طبق اصول 55 و 174 قانون اساسی سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات نهادهای قوه قضاییه و قوه مقننه می باشند که ماموریت اصلی آنها نظارت بر سایر دستگاه ها است.

§                   نظارت درون دستگاهی

در این نوع نظارت یک دستگاه یا سازمان واحد نظارتی و بازرسی را در چارت تشکیلاتی خود لحاظ میکند که کار آن نظارت بر فرایند انجام عملیات و جلوگیری از فساد های احتمالی در سازمان است و با توجه به رده اای که در نمودار تشکیلاتی قرار می گیرد دارای اختیارات و قدرت متفاوتی است.

 

ویژگی‌های نظام کارآمد نظارتی

ویژگی یکم ـ نظارت اصلاح گر: هدف و فلسفه وجودی نظارت و کنترل اصطلاح و بهبود است و اگر این ویژگی در نظام کنترلی موجود نباشد، سیستم دوام چندانی نخواهد یافت و به زودی به صورت یک وظیفه اجباری در مجموعه سازمانی جلوه‌گر خواهد شد. سازمان های نظارتی باید تلاش کنند تا پس از شناسایی دقیق مطالعات، آنها را ریشه یابی کرده و راه‌حل‌های اصلاحی را ارئه نمایند. اگر سازمان های نظارتی تنها به کشف مشکلات بپردازند ولی هیچ‌گونه راه حلی ارائه ندهند و یا تولید کننده گزارشات مفصل در مورد مشکل باشند اما خود را موظف به یافتن علت مشکل و ریشه‌یابی آن ندانند، در انجام رسالت خود توفیق چندانی نداشته‌اند.

ویژگی‌دوم ـ نظارت مثبت نگر: در فرآیند نظارت و کنترل مقایسه و تطبیق دقیق میان “آنچه که باید باشد“ و “آنچه که هست“،‌ به عمل آمده و نتیجه به دست آمده از این مقایسه،‌ نتیجه نظارت به شمار می‌آید. از نظر منطقی سه حالت در فرآیند کنترل متصور است؛‌ در حالت اول که حالتی ایده‌آل به شمار می‌آید اجرای کارها کاملا مطابق استانداردها و ضوابط بوده و نتیجه کنترل مثبت ارزیابی می‌شود؛ در حالت دوم اجرای کارها فراتر از استانداردها و ضوابط بوده و این امر نشانگر آن است که مجریان بهتر و بیشتر از آن چه مقرر بوده است فعالیت کرده‌اند؛ در حالت سوم که حالتی منفی به شمار می‌رود، اجرای کارها کم‌تر و پایین‌تر از استانداردها و ضوابط بوده و کنترل مشکلات و نارسایی‌هایی را نشان می‌دهد.

متأسفانه اغلب سازمان های نظارتی هم و غم خود را مصروف حالت سوم کرده ونوعی نظارت منفی‌گر را اعمال می‌نمایند. در این فرهنگ نظارتی اگر کارها بر وفق معیارها باشد و یا آن که فعالیت‌ها فراتر از استانداردهای پیشرفت کرده باشد حمل بر انجام وظیفه شده و هیچ گونه واکنشی در برابر آن‌ها صورت نمی‌گیرد، اما اگر نکته منفی پیدا شد،‌ تمام توجهات معطوف به آن شده و تلاش می‌‌شود تا خاطی مشخص شده و تنبیه گردد.

در یک نظام نظارتی مطلوب باید نقاط مثبت نیز مد نظر نظارت کننده باشد و با دیدی مثبت به مسایل نگریسته شود.

ویژگی سوم ـ نظارت پیش‌نگر: یکی از مشکلات کنترل آن است که استفاده از مکانیسم بازخور پس از انجام عمل به نتیجه می‌پردازد؛‌ از این رو در صورتی که نتیجه عمل منفی باشد، دیگر نمی‌توان از خسارات و زیان‌های به وجود آمده جلوگیری می‌نمود. به همین سبب برخی از اندیشمندان مدیریت کنترل‌های بازخور را «نوشداروی پس از مرگ» نام نهاده‌اند.

ویژگی چهارم – نظارت عینیت گرا: یکی از آفات نظارت گرایش به سوی ذهنی گرایی و دور شدن از عینیت گرایی است. این وضعیت زمان رخ می‌دهد که معیارها و استانداردهای عینی، ملموس و قابل سنجش در دسترس نظارت کنندگان نیست و آنان برای انجام کنترل به معیارهای ذهنی خود ساخته متوسل می‌شوند و کار نظارت را بسیار مخاطره‌آمیز می‌سازند. در چنین حالتی حرکات و رفتارهای دلخواهانه در سازمان نظارتی مشاهده می‌شود و امکان بروز تبعیض در امر نظارت بسیار محتمل می‌گردد.

برای غلبه بر این مشکل، سازمان های نظارتی باید بکوشند تا معیارهای دقیق و عینی برای نظارت طراحی نموده و موارد مشابه را با ابزار سنجش واحدی مورد نظارت قرار دهند.

ویژگی‌ پنجم – نظارت سازمان‌گرا: توجه به ماهیت سازمان و روابط موجود در آن نظارت را به صورت متفاوتی مطرح می‌سازد. در نظارت فردی، کنترل‌ها و مقایسه‌ها در مورد یک فرد و وظایف و مسؤولیت‌های وی به طور فردی انجام می‌گیرد،‌ در حالی که همین فرد در مجموعة سازمانی باید به گونه‌های دیگر مورد ارزیابی و نظارت قرار گیرد.

ویژگی‌ششم ـ‌ نظارت واقع گرا: سازمان های دولتی به علت ماهیت خاصشان دارای جتبه‌های سیاسی بوده و غالب تصمیمات در آن‌ها صبغة سیاسی دارد. به این دلیل نباید در ارزیابی این سازمان ها تنها معیارهای سازمان های اقتصادی و خصوصی را در نظر گرفت. گاهی اوقات مصالح اجتماعی و منافع عامه ایجاب می‌کنند که در سازمان دولتی تصمیمی گرفته شود که شاید با معیارهای منطق ابزاری[15] تطبیق نداشته باشد اما در پی تحقق اهداف منطق ارزشی و جوهری[16] باشد. در این گونه موارد اگر نظارت کننده تنها به اهداف ابزاری تأکید کند بی گمان نتایج ارزیابی او گمراه کننده و غیر منصفانه خواهد شد.

سازمان های دولتی را باید با توجه به سیاسی بودن آن‌ها و با معیارهایی که اثر بخشی سیاسی را به همراه اثر بخشی فنی و اقتصادی مورد سنجش قرار می‌دهد، مورد ارزیابی و کنترل قرار داد و تنها در این صورت است که می‌توان اطمینان داشت ارزیابی صحیحی صورت پذیرفته است.

ویژگی هفتم ـ نظارت کارآ و غایت‌نگر: کنترل و نظارت مانند انواع دیگر فعالیت‌های مدیریتی باید از کارآیی لازم برخوردار بوده و رابطه متناسبی بین هزینه ها و نتایج حاصل از آنها وجود داشته باشد، به عبارت دیگر سازمان نظارتی نباید در فعالیت‌های کنترلی خود به صرف هزینه‌هایی بپردازد که نتایج حاصل از آنها ارزش چندانی در برنداشته باشد و در صورتی که این هزینه‌ها انجام نمی‌گرفت و کنترلی به عمل نمی‌آمد مقرون به صرفه‌تر بود.

ویژگی هشتم – نظارت کل گرا: نظارت ناظر باید بر مجموعه فعالیت‌ها در یک سازمان باشد و با تأکید بر یک جزء از سایر اجزاء غافل نماند... نظارت کل نگر به نظارت کننده امکان می‌دهد تا مجموعه فعالیت‌ها را در کنار هم مورد ارزیابی قرار دهد و ارزش هر جزء را در رابطه با اجزاء دیگر بررسی نماید.

ویژگی‌نهم – نظارت مشتری‌گرا: در ادارة امور دولتی سنتی،‌مدیران نسبت به فرادستان خود احساس مسؤولیت می‌کردند و خود را در مقابل آنان پاسخگو می‌دانستند، اما با ظهور مدیریت دولتی جدید،‌ با بهره گیری از ویژگی‌های مدیریت بخش خصوصی، رضایت مشتری و پاسخگو بودن مدیران نسبت به ارباب رجوع شکل جدیدی از روابط میان مردم و مدیران پدید آمد.

ویژگی دهم ـ ‌نظارت نامتمرکز:‌ سازمان های امروزین در حالی که به سوی بزرگ شدن میل دارند و از این طریق می‌خواهند اهداف بزرگ و عظیمی را محقق سازند، مایلند که از ویژگی‌های مثبت سازمان های کوچک نیز برخوردار باشند تلفیق حاصل شده در سازمان های مجازی[17] این امکان را به وجود می‌آورد که سازمان های بزرگ در قالب شبکه‌ای از سازمان های کوچک شکل گیرند و با نوعی عدم تمرکز و تفویض اختیار به واحدهای کوچک، تحقق اهداف بزرگ را فراهم سازند. (الوانی، 1380)

موانع و محدودیت های اعمال نظارت کارآمد

موانع‏ومحدودیت‏هاى نظارت را گاه باید در فرآیند نظارت بعنوان موضوع فعالیت اصلى‏دستگاه هاى نظارتى جستجو کرد و گاهى فراتر از آن در محیط یا موضوعى که بایدنظارت اعمال گردد. که در دو بخش جداگانه، موانع محدودیت‏هاى سازمان هاى نظارتى وموانع و محدودیت هاى فرا سازمانى اشاره خواهد شد.

الف ـ موانع و محدودیت هاى سازمان هاى نظارتى

هر سیستم سازمانى در چرخه فعالیت خود نیازمند شناسایى مستمر نقاط آسیب‏پذیر و موانع تحول و تکامل خود مى‏باشد. حصول به نتایج و اهداف سازمان ها در گرو شناخت صحیح موانع و مشکلات، سپس تلاش و پیگیرى جدى براى رفع آنها مى‏باشد. باتوجه به بررسى‏ها و مطالعات پراکنده‏اى که درخصوص سازمان هاى نظارتى به عمل آمده‏است، به نظر مى‏رسد سازمان هاى نظارتى در یک نگاه کلى با مشکلات اساسى روبرو مى‏باشند.

1 ـ نظارت (معیار، محدوده، نتایج): تعیین معیار و ضابطه (استاندارد)، تطبیق و ارزیابى عملکرد با معیار و ضابطه‏ها، تشخیص صحت یا انحراف، اعلام نتیجه و پیگیرى تا انجام اصلاحات بعنوان فرآیند انجام نظارت از مهمترین فعالیت هاى سازمان هاى نظارتى است که باید بطور کامل مورد توجه‏قرار گیرد.

نبود استانداردهاى دقیق، واقعى و منصفانه، امر نظارت را با مشکلات جدى مواجه‏خواهد کرد و تطبیق و ارزیابى عملکرد غیرممکن خواهد شد و با انجام فعالیت‏هاى نظارتى‏فاقد استاندارد، تشخیص ناظر، مورد تردید قرار خواهد گرفت و در نتیجه اصلاحات‏فراموش یا به کندى انجام خواهد شد.

2 ـ سازمان هاى نظارتى (ساختار و جایگاه): تعدد سازمان هاى نظارتى و عدم تصویب قانون به منظور ارتباط سیستمى وقانونمند میان سازمان هاى نظارتى، موجب انجام فعالیت هاى موازى، تکرارى وپرهزینه شده است. این ناهماهنگى و عدم ارتباط سبب شده است تا حاصل اقدامات‏و نتیجه فعالیت‏هاى دستگاه هاى نظارتى، براى یکدیگر قابل بهره‏بردارى نباشد.

3 ـ ابزار نظارت (قانون ـ منابع ـ شیوه‏ها): تدوین و تصویب قانون، بدون ملاحظات کارشناسى و فنى و اصلاحات مکرر بنا به نیازها مقطعى و تشخیص‏هاى سلیقه‏اى از جمله آسیب‏هایى است که علاوه بر سازمان هاى نظارتى گریبانگیر بیشتر دستگاه هاى ادارى کشور مى‏باشد.

ب ـ موانع و محدودیت‏هاى نظارتى فرا سازمانى

سازمان هاى نظارتى علاوه بر موانع و محدودیت هاى سازمانى که لازم است‏تلاش و پیگیرى براى رفع آنها ادامه داشته باشد با موانع و محدودیت هاى دیگرى‏مواجهند که از جهتى قابل اعتناتر مى‏باشند و رفع آنها خارج از وظیفه و توان آنهاست قسمتى از این موانع و محدودیت‏ها به دستگاه هاى نظارت‏شونده و بخشى دیگر به قواى سه گانه و دستگاه هاى حمایت کننده اختصاص دارد.

1 ـ فرهنگ نظارت پذیرى: عکس‏العمل‏هاى مدیران و کارکنان دستگاه هاى ادارى و کیفیت استقبال آنان ‏از ورود سازمان هاى نظارتى و مواضعى که توسط آنان در مواجهه با ناظران اتخاذ مى‏شود از این جهت قابل بحث است که ناظران و دستگاه هاى نظارتى به محض‏انتخاب موضوع یا محیط براى اعمال نظارت، و شروع فعالیت نظارتى با مقاومت وعدم پذیرش روبرو مى‏شوند.

2 ـ مصونیت از نظارت: یکى از موانع موجود در اعمال نظارت، مصونیت‏هایى است که به منظورخروج از دایره نظارت از سوى بعضى از دستگاه هاى ادارى دنبال مى‏شود تا درحاشیه امن قرار گیرند.

3 ـ ساختار نظام ادارى: تمرکز زدایى موجب لوث شدن مسئولیت ها و کاهش کارایى نظام نظارتى مى‏شود.(16) محدودیت‏هاى ساختارى و فراساختارى، پیچیدگى اجزاى عوامل‏دولتى و تمرکز فعالیت‏هاى اقتصادى، بازرگانى، اجتماعى، سیاسى، فرهنگى و...پیشرفت را کند و نظارت را دشوار خواهد کرد.وجود بوروکراسى ادارى و پیچ وخم‏هاى فراوان و تشریفات غیر ضروری و ساختار غلط و غیر صحیح ادارى، دیوان‏سالارى قدرتمند و نامناسبى را ایجاد کرده است که در سایه آن نظارتها کم اثر، ناکافى و ناکارآمد جلوه نموده است.

ویژگی هایى که اگر از نظارت گرفته شود آسیب هاى جدى اجتماعى، سیاسى، فرهنگى و اقتصادى پدیدار خواهد شد. نارضایتى مردم و متعاقبا کاهش اعتماد و وفادارى آنان به مسؤولان و نظام بروز خواهد کرد. ثبات و استحکام سیاسى وامنیت کشور و همچنین مشروعیت و مقبولیت نظام مورد سئوال قرار خواهد گرفت. بى‏کفایتى و عدم احساس مسئولیت گسترش و اعتقادات و ارزشهاى اخلاقى سست‏ خواهد شد. سرمایه گذارى‏ها هدر خواهد رفت و با افزایش هزینه‏هاى انجام کار، درآمدهاى دولت کاهش خواهد یافت و در نتیجه با ضعف نظارت، تخلف و فساد افزایش و گسترده خواهد شد. (عبداللهی، 1383)

پدیده فساد همواره در تزاحم با حیات اجتماعى تهدیدى جدى براى جوامع‏بشرى بشمار مى‏رفته است.

در نهایت می توان گفت که کار نظارت و بازرسی بایستی روی سه بخش تأکید نماید. نخست تعیین میزان نسبی فساد و سطوح آن در سازمان های مختلف، دوم توصیف و تشریح راهبردهای ضد فساد به کار گرفته شده؛ سوم تعیین میزان موفقیتهای حاصل از مبارزه با فساد؛

 

نظارت در ایران

بازرسی به دو منظور در نهادهای جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی شده است که عبارتند از حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری. در مقوله اجرای صحیح قوانین اگر نقض قانون موجب تضییع حق یک شخصیت حقوقی یا حقیقی گردد، با شکایت شخص به دیوان عدالت اداری و یا دادگاه های عمومی بر حسب صلاحیت به موضوع رسیدگی می‌شود. اما وظیفه مهم سازمان بازرسی در مواقعی است که نقض قانون به طور آشکار و یا غیر آشکار صورت گرفته است اما یا شاکی وجود ندارد و یا شرایط طرح شکایت برای شاکی مساعد نیست. بنابراین حوزه اصلی کل بازرسی همین قلمرو یعنی نظارت بر حسن جریان امور و اجرا صحیح قوانین در دستگاه های اداری است که به دلیل گستردگی تخلفات همراه با کم‌کاری کارکنان دولت و مهمتر از همه عدم مشارکت افراد در جلوگیری از فساد اداری است که، علی‌رغم صرف نیروی بسیار زیاد باز هم به نتایج مطلوب و موردنظر نمی‌رسد.

دولت جمهوری اسلامی ایران به منظور برقراری قسط و نیل به عدل و استقلال سیاسی؛ اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و ایجاد همبستگی ملی، موظف به انجام اموری است که در اصل سوم قانون اساسی و در 16 بند ذکر شده است.

«تأمین آزادی‌‌های سیاسی و اجتماعی در حدود قانون»، «تأمین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون»، «تأمین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون»، « رفع تبعیضها ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه درتمام زمینه‌‌های مادی و معنوی»، «مبارزه با کلیه مظاهر مفاسد و تباهی»، به عنوان چهار وظیفه بسیار مهم دولت و نظام جمهوری اسلامی است که با دقت نظر و تأمل بیشتر در مفاد وظایف فوق‌الذکر، می‌توان به نقش حیاتی قوه قضائیه در تحقق امور فوق، اذعان نمود.

از سوی دیگر قوه قضائیه به صراحت و به روشنی و بدون هیچ گونه شک و تردید، موظف به «پشتیبانی از حقوق فردی و اجتماعی» و مسئول «تحقق بخشیدن به عدالت»، شناخته شده است. خبرگان ملت به لحاظ توجه به اهمیت حیاتی امور فوق، وظایف خاصی را در اصل 156 قانون اساسی بر عهده قوه قضائیه قرار داده‌آند که «نظارت بر حسن اجرای قوانین»، «رفع خصومت و حل و فص دعاوی»، «احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع»، از جمله این وظایف است.

به همین سبب از یک طرف ایجاد دو بازوی قوی بیرونی یعنی سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری، برای «نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین» و همچنین «رسیدگی به شکایت ها، و تظلم ها و اعتراض ها مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌‌های دولتی و احقاق حقوق آنها»، برای قوه قضائیه در اصول 173 و 174 قانون اساسی پیش‌بینی شده و از طرف دیگر دیوانعالی کشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم به عنوان یک بازوی درونی نظارتی برای این قوه در نظر گرفته شده است.

سازمان بازرسی کل کشور

تاریخچه تأسیس سازمان بازرس به‌صورت تشکیلاتی که وظیفه نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین را به عهده دارد به حدود شصت سال قبل می‌رسد. در قانون اساسی جمهوری اسلامی تشکیل نهادهای با عنوان بازرسی کل کشور تحت نظر قوه قضائیه پیش‌بینی شده است. نظارت بر حسن اجرای قوانین در سراسر کشور از عمده‌ترین اهداف قوه‌قضائیه است و در بند 3 اصل 156 قانون اساسی بر آن تصحیح شده است و برابر اصل 174 تأسیس سازمانی به‌نام بازرسی کل کشور پیش‌بینی شده است. (حجتی اشرفی، ص 39) هدف از تشکیل این سازمان که قانون تشکیلات آن در 19 مهرماه سال 1360 در 15 ماده و5 تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، رسیدگی به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری است. (عمید زنجانی، 1366، ص 368.) به‌طور یقین در هر جامعه‌ی اعم از پیشرفته یا غیر پیشرفته اگر هیچ برخورد نظارتی وجود نداشته باشد، با توجه به طبایع متفاوت و سرکش انسانی مشکلات و مسایل گوناگونی در جامعه بروز خواهد کرد. در چنین جوامعی بتدریج ا زیک طرف اعمال نفوذ، زورگویی و سوء استفاده از قدرت و از طرف دیگر ترس و هراس حاکم خواهد شد. (یزدی، 1375، ص 706) نکته مهم و اساسی آگاهی از چالش‌های پذیرش جامعه از یک سرویس خدماتی با کیفیت بالا برای مبارزه با فساد و ناخالصی در تمام سطوح حکومت است. محقق داماد (1364، ص 62) اشاره می‌کند که هدف بازرسی تحکیم حاکمیت و تأمین امنیت و نظارت بر اجرای مقررات حکومتی است.

این سازمان به موجب اصل 174 قانون اساسی و براساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری» تشکیل گردید. همان‌طور که در قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (مصوب 19/7/1360) و اصلاحات مصوب 7/5/1375) مذکور است، انجام بازرسی‌های مستمر و یا فوق‌العاده ازتمام تشکیلات و سازمان‌های مذکور در بند الف ماده 2 قانون و اعلام موارد تخلف و نارساییها و سوجریانات اداری و مالی به مقامات ذیربط، از عمده‌ترین وظایف این سازمان است. در کنار این وظایف، رسیدگی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی در ارتباط با آئین‌نامه، تصویب‌نامه، بخشنامه و دستورالعمل‌های صادره و تشخیص تخلف و ارسال پرونده جهت رسیدگی و صدور رأی مقتضی به دیوان عدالت اداری، وظیفه دیگر این سازمان است که تبصره ذیل ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، بدان اشعار دارد.

سازمان بازرسی برای انجام مأموریتها و وظایف خود، از چه میزان صلاحیت، امکانات و ابزار قانونی برخوردار است؟

با بررسی دقیق قانون تشکیل سازمان و آئین‌نامه آن به نتایج ذیل خواهیم رسید:

1 ـ عدم محدودیت در استفاده از نیرو‌های انسانی: (ماده 3 قانون تشکیل سازمان)

2 ـ امکان صدور قرار تأینت و قرار بازداشت موقت: (تبصره 2 ماده 5 قانون تشکیل سازمان و مواد 40 و 41و 42 آیین نامه سازمان بازرسی کل کشور).

3 ـ امکان دسترسی به تمامی اسناد و مدارک و اطلاعات مورد نیاز: (ماده 8 تبصره‌‌های یک و دو قانون تشکیل سازمان و ماده 16 و تبصره ذیل آن از آیین‌نامه سازمان بازرسی کل کشور.)

4 ـ امکان تعلیق از خدمت کارکنان واحد‌های اداری:(ماده 9 قانون تشکیل سازمان)

5 ـ رسیدگی خارج از نوبت گزارش‌های سازمان در مراجع قضایی و اداری:

گزارش‌های سازمان در مراجع قضایی و هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، باید خارج از نوبت و بسرعت رسیدگی شده و مراجع رسیدگی کننده مکلف به ارسال نسخ‌های از آرای صادره به سازمان هستند. در صورتی که سازمان، رأی صادره را مغایر با قوانین و ضوابط شرعتی تشخیص دهد، حق تقاضای تجدیدنظر برای سازمان به رسمیت شناخته شده است.(ماده 6 قانون تشکیل سازمان و مواد 36، 37، 38 آئین‌نامه سازمان بازرسی کل کشور)

همانطور که ملاحظه می‌شود، سازمان بازرسی کل کشور به عنوان مرجع نظارت عام قضایی، هیچگونه محدودیتی چه از حیث استفاده از نیرو‌های متخصص در امر بازرسی و یا دسترسی به مدارک و اسناد و اطلاعات موردنیاز و چه از حیث صدور قرار تأمین برای جلوگیری از امحاء و از بین رفتن مدارک و دلایل تخلفات و یا جرایم ارتکابی و یا بازداشت موقت متخلفان و با مجرمان یا هماهنگی دادگستری محل ندارد و مراجع رسیدگی کننده قضایی و یا اداری نیز مکلف به رسیدگی فوری و خارج از نوبت به پرونده‌‌های ارسالی از طرف سازمان هستند. لذا می تواند و باید با برطرف کردن موانع و مبارزه گسترده با فساد اداری و کاهش ریسک­های اقتصادی، به ایجاد فضای مناسب کسب و کار کمک­های قابل توجهی کرده و نقش بسیار مهم و پررنگی در ایجاد الزامات اجرایی سیاست های اصل 44 قانون اساسی که از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده داشته باشد

 

نتیجه گیری :

تجربه نشان داده است با اینکه خصوصی‌سازی یکی از ابزارهای لازم تبدیل اقتصادی تحت کنترل دولت به اقتصاد بازار است، نوشداروی تمامی مشکلات نیست. خصوصی سازی در شرایطی بیشترین تاثیر را دارد که بخشی از یک برنامه وسیعتر اصلاح اقتصادی و توسعه بخش خصوصی باشد. مزایای خصوصی سازی وقتی تامین می شود که دولت ایجاد محیط رقابتی را تضمین کند؛ رویه های مناسب برای کاهش هزینه، افزایش کیفیت و حمایت از بنگاه­های کوچک و متوسط و بازسازی بنگاه­های دولتی را فراهم کند و قوانین موثری برای کاهش بی عدالتی و فساد تنظیم نماید.

در این چارچوب شرکتهای دولتی یکی از منابع اصلی مشکلات مربوط به اقتصاد کلان هستند و به منظور رفع این مشکل، بحث خصوصی کردن شرکت­های دولتی در سال­های اخیر به طور جدی مطرح شده است. بسیاری از کشورها به صورت موثری اقدام به واگذاری واحدهای دولتی به بخش خصوصی نموده­اند و بسیاری دیگر برنامه‌های خود را در این زمینه اعلام نموده و در مراحل اولیه خصوصی کردن واحدهای دولتی هستند. باید در نظر داشت که خصوصی کردن شرکت­های دولتی به خودی خود یک هدف تلقی نمی گردد بلکه ابزاری در جهت تحقق سایر اهداف اقتصادی است. در این راستا بستر قانونی مناسب و باثبات برای این حرکت و داشتن سیاست­های پولی و مالی کارآمد شرط اولیه فعالیت در این مسیر است. عدم توجه به این نکات می‌تواند کل فرایند خصوصی سازی را با شکست مواجه کند و چه بسا زیان­های جبران ناپذیری به دنبال داشته باشد. واگذاری شرکت­های دولتی به بخش خصوصی به هر ترتیب که صورت گیرد مشکلات خاص خود را به دنبال خواهد داشت. در کشورهای در حال توسعه فقدان بازارهای مالی کارآمد و بدهکاری زیاد این شرکتها و نیز نظرات متفاوتی که از بعد سیاسی – اجتماعی وجود دارد می تواند این حرکت را با عدم موفقیت روبه رو کند. مطلق نمودن سیاست واگذاری شرکت­های دولتی به بخش خصوصی به عنوان راه نجات کشورهای در حال توسعه گریز از تنگناهای موجود این کشورها تلقی می‌گردد و اگر سیاستگذاران این کشورها بدون در نظرگرفتن این موضوع به عنوان جزئی از فرایند بازسازی ساختار اقتصاد خود، آن را به عنوان تنها هدف و راه گریز درآورند چه بسا که به بیراهه بروند. همان‌طور که تاکید گردید خصوصی سازی یک ابزار تلقی می گردد نه یک هدف.نکته دیگر آنکه، کار خصوصی سازی صرفا با واگذاری شرکت ها پایان نمی یابد و اگر نظارت مستمر بر مراحل و اقدامات پس از واگذاری صورت نگیرد چه بسا آنکه زحمات متحمل شده در مراحل قبلی بر باد رفته و بجای آنکه برای جامعه مفید باشد موجبات فساد و وضعیت بدتر اقتصادی فراهم آید.

منابع فارسی

1.  آقابخشی. علی، فرهنگ علوم سیاسی، انتشارات پگاه، چاپ دوم،1366.

2.  بانک جهانی، نقش دولت در جهان در حال تحول، گروه مترجمین مؤسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی، 1378.

3. پترویلد، کلاوس و اشمیدر، ولف (1383). «موانع خصوصی سازی در ایران». نشریه هدف و اقتصاد. شماره 14. 15 شهریور 83

4.  پرکوپنکو، ژوزف. ( 1380) «مدیریت خصوصی سازی»، ترجمه دردانه داوری و حسین اکبری، تهران: نشر آشنا.

5. تانزى، وتیو، فساد، فعالیتهاى دولتى و بازار، ترجمه عزیزکیاوند، گزیده مسایل اقتصادىـ اجتماعى، شماره 152 و 153.

6.  حبیبی. نادر، فساد اداری، انتشارات وثقی، چاپ اول، 1375.

7. دادگر. داود، (1380)، مبانی بازرسی و تهیه گزارش های ویژه نظارتی، مجموعه مقالات دومین همایش نظارت و بازرسی در ایران، انتشارات سازمان بازرسی کل کشور.

8. رواسانی، شاپور. «درباره خصوصی سازی و پیامدهای آن». نشریه اطاعات سیاسی - اقتصادی، سال 19، شماره 204 و 203، خرداد و تیر 1384. صص179 – 174.

9.  زاهدی. شمس السادات، نگرشی بر فساد و آثار آن، دانش مدیریت، دوره اول، شماره دوم.

10.       سازمان خصوصی سازی(1386) [بروشور] صص5-8

11.    صادقیان، حسن محمد، امامی، ئاریوش،" خصوصی سازی و آثار آن بر بازار کار" نشریه اطاعات سیاسی - اقتصادی، سال 19، شماره 10 و 9، خرداد و تیر 1384. ص200

12.       صفارزاده، غلامرضا. «موانع خصوصی سازی در ایران». نشریه تدبیر، سال سیزدهم، شماره 129، دی 81.

13.    طرح مطالعاتى بررسى عوامل مؤثر بر بروز فساد ادارى و ارایه راه کارهاى کاهش یا جلوگیرى از آن، شرکت تعاونى اعتبارکارکنان سازمان امور ادارى و استخدامی، گزارش مرحله اول، خرداد.

14.    طرح مطالعاتى طراحى و تدوین نظام پاسخگوى دولت در مقابل شهروندان و احقاقا حقوف ارباب رجوع، سازمان امور ادارى و استخدامى کشور معاونت نظارت، حقوقى و امور مجلس، تابستان 1378.

15.    عبداللهى، جواد.(1383)."موانع و محدودیت های اعمال نظارت کارآمد". سومین همایش نظارت کارآمد ـ تیرماه 83

16.    عزیز خانی، فاطمه، اهم الزامات اجرای سیاست ها ابلاغی اصل 44 قانون اساسی، دفتر پژوهشهای مجلس شورای اسلامی،1385

17.       عمید زنجانی، ع. فقه سیاسی. جلد اول: حقوق اساسی و مبانی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران. انتشارات امیرکبیر. تهران 1366.

18.    کابلی زاده، احمد، «خصوصی سازی مردمی، کارایی همراه با عدالت» دفتر پژوهشهای مجلس شورای اسلامی،1383

19.    کمیجانی، اکبر. «مروری بر منابی نظری و رهیافت­های خصوصی سازی در چند کشور». نشریه مجلس و پژوهش، شماره 24، سال 1377. صص 255 – 227.

20.    کمیجانی، اکبر (1382)، ارزیابی عملکرد سیاست خصوصی سازی در ایران، انتشارات معاونت امور اقتصادی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، صص 56-60

21.       ماهنامه اقتصادی و مالی بین المللی اقتصاد ایران، سال نهم، شماره 98، فروردین 86.

22.       ماهنامه اقتصادی و مالی بین المللی اقتصاد ایران، سال هشتم، شماره 86، فروردین 85

23.       محقق داماد. بازرسی از دیدگاه اسلام. فصل‌نامه حق. دفتر یکم. فروردین – خرداد: 1364.

24.    مرادی، بهنام. «ابعاد خصوصی سازی و آثار آن بر سرمایه گذاری خصوصی» نشریه اطاعات سیاسی - اقتصادی، سال 19، شماره 204 و 203، خرداد و تیر 1384. صص199- 180.

25.       میر محمدی، سید محمد. (1383).الگوی نظارت در جمهوری اسلامی ایران | انتشارات سمت

26.       هاشمى، ف. م. فساد چیست و راه هاى مقابله با آن کدام است، حیات نو، سال اول، شماره 114، 27 مهر

27.       هانتینگتون. ساموئل، سامان سیاسی در جوامع دستخوش دگرگونی، محسن ثلاثی، انتشارات علم، 1370.

28.    الوانی، سید مهدی.(1380)."ویژگی های نظام کارآمد نظارتی". دومین همایش علمی و پژوهشی نظارت و بازرسی در مردادماه 80

29.    وندرهوون، رولف و سیراتسکی، جورج. «درسهایی از خصوصی سازی»، ترجمه علی دینی، تهران: انتشارات سازمان برنامه و بودجه.

30.    ویتوتانزی، مسأله فساد، فعالیتهای دولتی و بازار آزاد، بهمن آقایی، اطلاعات سیاسی ـ اقتصادی، شمارة 150 ـ 149.

31.       یزدی.م. قانون اساسی برای همه. انتشارات امیرکبیر . تهران. 1375.

 

منابع لاتین

1.     Gray Cherul & Kaufmann| “Corruption & developmen ”| march 1998.

2.     Kaufmann.Daniel| “Corruption: facts| foreign policy ” 1997| No.107 (Summrr).

3.     Report on Transparency International Global Corruption Barometer 2007: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2007

4.     Vito. Tanzi| Finance & development| march ـ April| 1995

5.     Wiehen| Michael H. | (2004)| “Avoiding Corruption in Privatization: A Practical Guide”| Publisher: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Postfach 5180| 65726 Eschborn| Internet: http://www.gtz.de| Eschborn (2004).